La regulación de la referida Ley, desarrollada en paralelo a la legislación substantiva en materia de trabajo, emigración, seguridad social, seguridad e higiene, empleo y trabajo de extranjeros, adolece de la complejidad y dispersión propias de un proceso dilatado en el tiempo. Además, su articulación unitaria en 1962 se produce en el marco de un modelo autoritario de ordenación de las relaciones laborales y sociales que contempla la intervención del Estado como pieza básica del sistema institucional, hoy sustituido por la Constitución de 1978, cuyo articulo primero propugna, como valores supremos del ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, como propios del Estado social y democrático de Derecho que instituye dicho texto fundamental.
Viene produciéndose, así, una situación de coexistencia de la Ley 39l1962, de 21 de julio, de Ordenación de la Inspección de Trabajo, con el sistema constitucional de derechos y libertades. A su vez, la concepción política imperante en 1962 pugna con la nueva organización territorial del Estado también surgida de la Constitución de 1978 con lo que, además de por las disfuncionalidades nacidas del transcurso del tiempo, se trace precisa la promulgación de una nueva Ley Ordenadora que tenga en cuenta la configuración de la actividad inspectora, como propia de un sistema institucional integrado y coherente con el modelo constitucional, que el Estado y las Comunidades Autónomas comparten de acuerdo con las reglas de distribución de competencias entre ambos bloques de poderes públicos.
II )
Este carácter integrado del sistema se pone, por otra parte, de manifiesto en el carácter de Cuerpo Nacional que la Ley 11l1994, de 19 de mayo, atribuye al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, en el marco del desarrollo del proceso autonómico, sin que por ello se afecten las competencias de ejecución de la legislación laboral, propias de las Comunidades Autónomas a las que corresponde, naturalmente, la titularidad de la potestad sancionadora en tales materias de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la interpretación que por el mismo se trace del alcance de las competencias exclusivas del Estado enumeradas en el articulo 149.1.7.a y 17.a de la Constitución Española.
De otro lado en el amplio marco de los sistemas de protección social, ha de responderse con suficiente eficiencia a su creciente complejidad, que añade nuevas formas de prácticas irregulares y fraudulentas antes desconocidas o de menor incidencia, lo que aconseja el perfeccionamiento y una especialización más exigente de los instrumentos públicos encargados de su control y vigilancia, sin poderse desconocer la intima conexión de la materia laboral y la de protección social en el plano de la comprobación inspectora, lo que aporta sobreañadidas razones a la precitada configuración integral del dispositivo inspector en el orden social.
Por lo tanto, se configure el sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social como un conjunto institucional integrado, cuyas funciones se ejercitan de acuerdo con el ámbito de competencias propio del Estado y de las Comunidades Autónomas, por lo que se establecen las condiciones de participación de dichas Comunidades en el desarrollo del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de forma que los inspectores desarrollen la totalidad de los cometidos que legalmente tienen encomendados, cualquiera que fuera la Administración titular de la competencia, en aras de las indudables ventajas que comporta la coincidencia en unos mismos funcionarios inspectores de los cometidos y funciones cuyas materias son competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas, actuando funcionalmente en uno y otro caso como Administración del Estado y Administración Autonómica, respectivamente, como pone de relieve el Tribunal Constitucional en su sentencia 185l1991. Consecuentemente, este Ley define un sistema institucional de Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se asienta conjuntamente en el ámbito del Estado y de las Comunidades Autónomas, en función de sus respectivas competencias y bajo el principio de colaboración interinstitucional y sin que tal configuración puede cerrarse a eventuales modificaciones posteriores ni impedir el ejercicio de las competencias autonómicas en la línea establecida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
III )
En este mismo contexto normativo se residencia en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales la Autoridad Central de la Inspección, a la que se atribuye su dirección y coordinación en congruencia con lo establecido en los Convenios números 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo, este último sobre Inspección de Trabajo en la Agricultura, ratificado por España el 11 de marzo de 1971.
El sistema se sirve de dos mecanismos de articulación, como son la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales y las Comisiones Territoriales de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, configurados como espacios de coincidencia y participación de las diferentes Administraciones públicas con competencias en las materias sujetas a inspección, mediante una estructura dual y común de carácter estable que facilite la comunicación e información mutuas para la colaboración y cooperación en las líneas básicas de actuación de una Inspección cada vez más obligada a planificar y programar sus actividades en campos de creciente complejidad y extensión, como es el caso de la Seguridad Social, superando la mera actividad derivada de las denuncias o reclamaciones de los interesados.
IV )
La nueva regulación del Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social responde a la necesidad de dar fundamento legal a los cometidos del anterior Cuerpo de Controladores Laborales, así como de adecuar y actualizar sus funciones inspectoras de apoyo y colaboración en el seno del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social en la que se integran, bien que referidas a las funciones propias de su nivel y en dependencia técnica de los inspectores de Trabajo y Seguridad Social.
V )
La promulgación, en fin, de este nueva Ley Ordenadora se justifica por las razones ya apuntadas, derivadas de la inadecuación y desactualización del actual cuerpo legal y de su dispersión y fragmentación normativa, lo que demanda su sustitución por una regulación legislativa integradora atemperada al signo del presente y del futuro previsible, que propicie una acción pública de control en el orden social modernizadora, eficiente y adecuada a las nuevas exigencias de una sociedad plural y desarrollada. A lo anterior cabe añadir la necesidad de disponer de un instrumento inspector común, coherente con una legislación básica a aplicar también común, que enlaza la necesaria preservación de los principios de solidaridad, de igualdad y de unidad de mercado que consagran nuestra Constitución.
Se regular, así, las funciones del sistema de la Inspección y los cometidos competenciales y facultades de los funcionarios que lo integran, recogiéndose aspectos básicos del cuerpo normativo vigente, acordes con el contenido de los Convenios 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo; se incorporan nuevas fórmulas de organización y desarrollo de la acción inspectora, y se preserva el principio de unidad de función. Al propio tiempo, se perfecciona la adecuación con el sistema constitucional de derechos y libertades, del que es expresivo el perfeccionamiento del marco jurídico de garantías a los sujetos a la actividad inspectora y se incorporan otros aspectos actualizadores y de perfeccionamiento técnico que se estiman precisos para el mejor desarrollo de la materia objeto de la regulación que nos ocupa.
CAPITULO I
Del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de sus funciones y ámbito
Sección Primera
Disposiciones generales
1. Definición y objeto del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
1. Constituye el sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social el conjunto de principios legales, normas, órganos, funcionarios y medios materiales que contribuyen al adecuado cumplimiento de las normas laborales; de prevención de riesgos laborales; de Seguridad Social y protección social; colocación, empleo y protección por desempleo; cooperativas; migración y trabajo de extranjeros, y de cuantas otras materias le sean atribuidas.
2. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social es un servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas de orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, en su caso, arbitraje, mediación y conciliación en dichas materias, que efectuará de conformidad con los principios del Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución Española, y con los Convenios números 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo.
2. De los funcionarios que integran el sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
1. La Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social a que se refiere este Ley se realizará en su totalidad por funcionarios de nivel técnico superior y habilitación nacional pertenecientes al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, del grupo A de los previstos en la Ley 30l1984, de 2 de agosto, cuya situación jurídica y condiciones de servicio les garanticen la independencia técnica, objetividad e imparcialidad que prescriben los Convenios 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo. Dicho Cuerpo Superior tiene carácter de Cuerpo Nacional, a los efectos de los artículos 28 y 29 de la Ley 12l1983, de 14 de octubre, del proceso autonómico.
2. Las funciones de inspección de apoyo, colaboración y gestión que sean precisas para el ejercicio dela labor inspectora serán desarrolladas por los funcionarios del Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, como Cuerpo del grupo B de los previstos en la Ley 30l1984, de 2 de agosto, de medidas de reforma de la Función Pública, y la misma habilitación nacional a que se refiere el número anterior.
3. Las Administraciones General del Estado y de las Comunidades Autónomas que hayan recibido el tras paso de los servicios del Estado en materia de ejecución de la legislación labora! adoptarán, en sus respectivos ámbitos de competencia, las medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la inspección de Trabajo y Seguridad Social. La Administración General del Estado dotará a dicha Inspección del personal de apoyo administrativo que sea necesario para el correcto desarrollo de su función.
Sección Segunda
De las funciones
Facultades y deberes
3. De la función inspectora.
La función inspectora, que será desempeñada en su integridad por funcionarios del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y por los funcionarios del Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, en los términos establecidos respecto de estos últimos en el articulo 8, comprende los siguientes cometidos:
1. De vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y contenido normativo de los convenios colectivos, en los siguientes ámbitos:
1.1 Ordenación del trabajo y relaciones sindicales.
1.1.1 Normas en materia de relaciones laborales individuales y colectivas.
1.1.2 Normas sobre protección, derechos y garantías de los representantes de los trabajadores en las empresas.
1.2 Prevención de riesgos laborales.
1.2.1 Normas en materia de prevención de riesgos laborales, así como de las normas juridicotécnicas que incidan en las condiciones de trabajo en dicha materia.
1.3 Sistema de Seguridad Social.
1.3.1 Normas en materia de campo de aplicación, inscripción, afiliación, altas y bajas de trabajadores, cotización y recaudación de cuotas del sistema de la Seguridad Social.
1.3.2 Normas sobre obtención y disfrute de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social, así como de los sistemas de mejoras voluntarias de la acción protectora de la Seguridad Social, además de cualesquiera modalidades de sistemas complementarios voluntarios establecidos por convenio colectivo.
1.3.3 Normas sobre colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como la inspección de la gestión y funcionamiento de las entidades y empresas que colaboran en la misma o en la gestión de otras prestaciones o ayudas de protección social.
1.3.4 El ejercicio de la inspección por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de conformidad con el articulo 5;2, apartado d), del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
1.4 Empleo y migraciones.
1.4.1 Normas en materia de colocación, empleo y protección por desempleo.
1.4.2 Emigración, movimientos migratorios y trabajo de extranjeros.
1.4.3 Normas en materia de formación profesional ocupacional y continua, excepto cuando la legislación autonómica disponga otras fórmulas de inspección en la materia.
1.4.4 Normas en materia de empresas de trabajo temporal, agencies de colocación y planes de servicios integrados para el empleo.
1.5 Cualesquiera otras normas coya vigilancia se encomiende específicamente a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y, en particular, las relativas a cooperativas y otras fórmulas de economía social, así como a las condiciones de constitución de sociedades laborales, salvo que la respectiva legislación autonómica disponga lo contrario y en su ámbito de aplicación.
2. De asistencia técnica.
2.1 Facilitar información técnica a empresas y trabajadores, con ocasión del ejercicio de la función inspectora.
2.2 Prestar asistencia técnica a entidades y organismos de la Seguridad Social, cuando les sea solicitada.
2.3 Informar, asistir y colaborar con otros órganos de las Administraciones públicas respecto a la aplicación de normas de orden social, o a la vigilancia y control de ayudas y subvenciones públicas.
2.4 Emitir los informes que le recaben los órganos judiciales competentes, en el ámbito de las funciones y competencias inspectoras cuando así lo establezca una norma legal.
3. De arbitraje, conciliación y mediación.
3.1 La conciliación y mediación en los conflictos y huelgas cuando la misma sea aceptada por las partes, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Laboral.
3.2 El arbitraje, a petición de las partes, en conflictos laborales y huelgas, u otros que expresamente se soliciten.
3.3 La función de arbitraje por parte de la Inspección, sin perjuicio de las funciones técnicas de información y asesoramiento, si lo solicitan cualesquiera de las partes, será incompatible con el ejercicio simultáneo de la función inspectora por la misma persona que ostenta la titularidad de dicha función sobre las empresas sometidas a su control y vigilancia.
4. Ámbito de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
1. La actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se extiende a las personas físicas y judicial, públicas o privadas y a las comunidades de bienes, en cuanto sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas de orden social, y se ejerce en:
1.1 Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando estén directamente regidos o gestionados por las Administraciones públicas o por entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualesquiera de ellas.
1.2 Los vehículos y los medios de transporte en general, en los que se preste trabajo, incluidos los buques de las marinas mercante y pesquera, los aviones y aeronaves civiles, así como las instalaciones y explotaciones auxiliares o complementarias en sierra para el servicio de aquéllos.
1.3 Los puertos, aeropuertos, vehículos y puntos de salida, escala y destino, en lo relativo a los viajes de emigración e inmigración interior, sin perjuicio de lo establecido en el anterior punto 1.1 como centros de trabajo.
1.4 Las entidades y empresas colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social.
1.5 Las entidades públicas o privadas que colaboren con las distintas Administraciones públicas en materia de protección y promoción social,
1.6 Las sociedades cooperativas en relación a su constitución y funcionamiento y al cumplimiento de las normas de orden social en relación a sus socios trabajadores o socios de trabajo, y a las sociedades laborales en cuanto a su calificación como tales, sin perjuicio de lo que establezca la legislación aplicable a la materia.
2. No obstante lo anterior, los centros de trabajo. establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté legalmente atribuida a otros órganos de las Administraciones públicas continuarán rigiéndose por su normativa especifica, sin perjuicio de la competencia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en las materias no afectadas por la misma,
5. Facultades de los inspectores de Trabajo y Seguridad Social para el desempeño de sus competencias.
En el ejercicio de sus funciones, los inspectores de Trabajo y Seguridad Social tienen el carácter de autoridad pública y están autorizados para:
1. Entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo. Si el centro sometido a inspección coincidías con el domicilio de la persona física afectada, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.
Al efectuar una visita de inspección, deberán comunicar su presencia al empresario o a su representante o persona inspeccionada, a menos que consideren que dicha comunicación puede perjudicar el éxito de sus funciones.
2. Hacerse acompañar en las visitas de inspección por los trabajadores, sus representantes y por los peritos y técnicos de la empresa o habilitados oficialmente que estimen necesario para el mejor desarrollo de la función inspectora.
3. Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para:
3.1 Requerir información, sólo o ante testigos, al empresario o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.
3.2 Exigir la comparecencia del empresario o de sus representantes y encargados, de los trabajadores, de los perceptores o solicitantes de prestaciones sociales y de cualesquiera sujetos incluidos en su ámbito de actuación, en el centro inspeccionado o en las oficinas públicas designadas por el inspector actuante.
3.3 Examinar en el centro de trabajo la documentación y los libros de la empresa con transcendencia en la verificación del cumplimiento de la legislación del orden social, tales como: libros, registros, incluidos los programas informáticos y archivos en soporte magnético, declaraciones oficiales y contabilidad; documentos de inscripción, afiliación, alta, baja, justificantes del abono de cuotas o prestaciones de Seguridad Social; documentos justificativos de retribuciones; documentos exigidos en la normativa de prevención de riesgos laborales y cualesquiera otros relacionados con las materias sujetas a inspección. El inspector está facultado para requerir la presentación de dicha documentación en las oficinas públicas correspondientes.
3.4 Tomar o sacar muestras de sustancial y materiales utilizados o manipulados en el establecimiento, realizar mediciones, obtener fotografías, videos, grabación de imágenes, levantar croquis y planos, siempre que se notifique al empresario o a su representante y obtener copias y extractos de los documentos a que se refiere el apartado 3.3 del presente articulo.
4. Adoptar, en cualquier momento del desarrollo de sus actuaciones, las medidas cautelares que estimen oportunas y sean proporcionadas al fin que se persiga, para impedir la destrucción, desaparición o alteración de la documentación mencionada en el apartado anterior, siempre que no cause perjuicio de difícil o imposible reparación a los sujetos responsables o implique violación de derechos.
5. Proceder, en su caso, en cualesquiera de las formas a que se refiere el articulo 7 de este Ley.
6. Unidad de función, autonomía técnica, especialización y carácter de autoridad competente de los inspectores de Trabajo y Seguridad Social.
1. Los inspectores de Trabajo y Seguridad Social están facultados para desempeñar todas las competencias que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social tiene atribuidas en el articulo 3 de este Ley, y en su ejercicio gozarán de plena autonomía técnica y funcional y se les garantizará su independencia frente a cualquier influencia exterior indebida en los términos del articulo 6 del Convenio número 81 y 8 del Convenio número 129 de la Organización Internacional del Trabajo.
2 . La especialización funcional que regula este Ley será compatible con los principios de unidad de función y de acto.
3. Los inspectores de Trabajo y Seguridad Social tienen el carácter de autoridad competente a los efectos de lo establecido en el articulo 8, apartado 1, de la Ley Orgánica 1l1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
7. Medidas derivadas de la actividad inspectora.
Los inspectores de Trabajo y Seguridad Social, finalizada la actividad comprobatoria inspectora, podrán adoptar las siguientes medidas:
1. Advertir y requerir al sujeto responsable, en vez de iniciar un procedimiento sancionador, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen, y siempre que no se deriven perjuicios directos a los trabajadores.
2. Requerir al sujeto responsable para que, en el plazo que se le señale, adopte las medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden social, incluso con su justificación ante el funcionario actuante.
3. Requerir al empresario a fin de que, en un plazo determinado lleve a efecto las modificaciones que sean precisas en la instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo que garanticen el cumplimiento de las disposiciones relativas a la salud o a la seguridad de los trabajadores.
4. Iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción, de infracción por obstrucción, o requiriendo a las Administraciones públicas por incumplimiento de disposiciones relativas a la salud o seguridad del personal civil a su servicio iniciar expedientes liquidatorios por débitos a la Seguridad Social y conceptos de recaudación conjunta, mediante la práctica de actas de liquidación.
5. Promover procedimientos de oficio para la inscripción de empresas, afiliación y altas y bajas de trabajadores en el régimen correspondiente de la Seguridad Social.
6. Promover procedimientos para el encuadramiento de empresas y trabajadores en el régimen de la Seguridad Social que proceda, sin perjuicio del inicio del expediente liquidatorio a que se refiere el anterior apartado 4, si procediese.
7. Instar del correspondiente organismo la suspensión o cese en la percepción de prestaciones sociales, si se constatase su obtención o disfrute en incumplimiento de la normativa que las regula.
8. Instar del órgano administrativo competente la declaración del recargo de las prestaciones económicas en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional causados por falta de medidas de seguridad e higiene
9. Proponer recargos o reducciones en las primas de aseguramiento de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, en relación a empresas por su comportamiento en la prevención de riesgos y salud laborales, con sujeción a la normativa aplicable.
10. Ordenar la paralización inmediata de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, de concurrir riesgo grave e inminente para la seguridad o salud de los trabajadores.
11. Comunicar al organismo competente los incumplimientos que compruebe en la aplicación y destino de ayudas y subvenciones para el fomento del empleo, formación profesional ocupacional y promoción social.
12. Proponer a su respectivo jefe la formulación de demandas de oficio ante la Jurisdicción de lo Social en la forma prevista en la Ley reguladora de dicho Orden Jurisdiccional.
13. Cuantas otras medidas se deriven de la legislación en vigor.
8. De las funciones de los subinspectores de Empleo y Seguridad Social.
1. Las funciones inspectoras de apoyo, gestión y colaboración con los inspectores de Trabajo y Seguridad Social corresponden a los funcionarios del Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, bajo la dirección y supervisión técnica del inspector de Trabajo y Seguridad Social responsable del equipo al que estén adscritos, sin perjuicio de su dependencia de los órganos directivos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
2. Son funciones de los subinspectores de Empleo y Seguridad Social:
2.1 Comprobación del cumplimiento en la contratación de las normas en materia de empleo, acceso al empleo, fomento del empleo, bonificaciones, y subvenciones, obtención y percepción de las prestaciones y subsidio por desempleo.
2.2 Comprobación del cumplimiento de las normas en materia de campo de aplicación inscripción, afiliación, cotización, altas y bajas de trabajadores, recaudación del sistema de la Seguridad Social, así como de colaboración obligatoria de las empresas en la gestión de la Seguridad Social, y de la obtención y percepción de las prestaciones de Seguridad Social.
2.3 La comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas sobre trabajo de extranjeros.
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