Derechos de asociación y representación

Relación entre los derechos de asociación y representación y la salud y la seguridad en el trabajo.
La consulta y la participación conjuntas sólo pueden ser eficaces en un entorno en el que se reconozcan adecuadamente y se respeten los derechos de las empresas y los trabajadores a asociarse libremente y el de sus organizaciones a representar sus intereses de modo efectivo. Por tanto, en un sentido plenamente realista, el respeto al derecho a organizarse puede considerarse una condición previa esencial de una estrategia de salud y  seguridad en el trabajo, eficaz a escala nacional e internacional y en el lugar de trabajo. Así, es necesario y pertinente analizar con mayor detenimiento las normas de la OIT relativas a la libertad de asociación, teniendo en cuenta su aplicación en el contexto de la prevención de las lesiones y las enfermedades profesionales y la indemnización y la rehabilitación de los que las han sufrido. Dichas normas exigen un reconocimiento adecuado en la legislación y en la práctica del derecho de los trabajadores y las empresas a constituir organizaciones y a incorporarse a las de su elección, así como del derecho de éstas, una vez establecidas, a formular y aplicar sus programas libremente. Asimismo, los derechos de asociación y representación sostienen la cooperación tripartita (Administración, empresas y trabajadores) en el campo de la salud y la seguridad en el trabajo. Esta forma de cooperación se promueve en el contexto de la determinación de normas de la OIT, por ejemplo: • exigiendo a los Gobiernos que consulten con las organizaciones representativas de empresarios y trabajadores en relación con la formulación y la aplicación de la política de salud y seguridad en el trabajo a escala nacional y regional (p. ej., Convenio sobre la utilización del asbesto en condiciones de seguridad, 1986 (nº 162), artículo 4, y Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, 1981 (nº 155), artículos 1 y 8); • fomentando la consulta y la cooperación conjuntas en materia de salud y seguridad en el lugar de trabajo [p. ej., Convenio sobre la prevención de accidentes industriales graves, 1993 (nº 174), artículo 9 (f) y (g)];
• exigiendo la participación conjunta de las empresas y los trabajadores en la formulación y la aplicación de la política de salud y seguridad en el lugar de trabajo (véase especialmente el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, 1981 (nº155), artículos 19 y 20, y la Recomendación sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, 1981 [(nº 164), apartado 12].

La OIT y los derechos de asociación y representación

El “derecho legal de asociación a todos los efectos para los trabajadores y las empresas” era uno de los métodos y principios establecidos en el artículo 41 de la Constitución original de la OIT.
Este principio es objeto actualmente de un reconocimiento expreso en el Preámbulo a la Constitución como una de las condiciones previas esenciales para la materialización de la justicia social, que a su vez se considera un requisito inicial básico para lograr una paz universal y duradera. Junto con el principio del tripartismo, también es reconocido explícitamente en el artículo I de la Declaración de Filadelfia, que se incluyó como apéndice a la Constitución de 1946. Esta consideración en la Constitución de la importancia del respeto a los principios de libertad de asociación ayuda a establecer una de las bases jurídicas de la capacidad de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical y del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración para investigar las presuntas contravenciones de dichos principios.Ya en 1921, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó el Convenio sobre el derecho de asociación (agricultura), 1921 (nº 11), que exige la ratificación de los Estados para “asegurar a todos las personas dedicadas a la agricultura los mismos derechos de asociación y organización que a los trabajadores industriales”.
No obstante, no se mencionan los derechos que deben concederse a éstos para situarse en las mismas condiciones que los trabajadores agrarios. Los intentos de adoptar un instrumento más general relativo a la libertad de asociación en el decenio de 1920 fracasaron debido a la insistencia de empresas y  Gobiernos en la necesidad de que el derecho a constituir y afiliarse a sindicatos se acompañase del derecho correspondiente a no afiliarse. Se volvió sobre esta cuestión en el período inmediatamente posterior a la segunda Guerra Mundial. Estas iniciativas dieron lugar a la adopción del Convenio relativo al derecho de asociación y a la solución de los conflictos de trabajo en los territorios no metropolitanos, 1947 (nº 84), el Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, 1948 (nº 87) y el Convenio relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (nº 98).
Los Convenios nº 87 y nº 98 se encuentran entre los más importantes y más ampliamente ratificados de los de la OIT: el 31 de diciembre de 1996, el primero de ellos había sido ratificado por 119 países, y el segundo por 133. Recogen los que pueden considerarse propiamente como los cuatro elementos principales de la noción de libertad de asociación. Se les cataloga como el punto de referencia fundamental relativo a la protección internacional de la libertad de asociación a efectos sindicales, como reflejan, por ejemplo, el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.Dentro de la estructura de la OIT, constituyen la base de los principios de libertad de asociación desarrollados y aplicados por el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración y la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical, aunque, desde un punto de vista técnico, estos órganos reciben sus competencias de la Constitución de la Organización y no de los Convenios. Asimismo, constituyen una referencia esencial para las deliberaciones del Comité de Expertos para la Aplicación de los Convenios y Recomendaciones y de la Comisión de la Conferencia para la Aplicación de los Convenios y Recomendaciones.
A pesar del papel esencial desempeñado por los Convenios nº 87 y nº 98, debe tenerse en cuenta que éstos no son de ningún modo los únicos instrumentos formales para la determinación de normas que han sido adoptados bajo los auspicios de la OIT en el campo de la libertad de asociación. Por el contrario, desde 1970, la Conferencia ha aprobado otros cuatro convenios y cuatro recomendaciones que abordan con mayor detalle diversos aspectos de los principios de libertad de asociación y su aplicación en ciertos contextos específicos:

• Convenio relativo a la protección y facilidades que deben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa, 1971 (nº 135) y Recomendación, 1971 (nº 143).
• Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales y su función en el desarrollo económico y social, 1975 (nº 141) y Recomendación, 1975 (nº 149).
• Convenio sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública, 1978 (nº 151) y Recomendación, 1978 (nº 158).
• Convenio sobre el fomento de la negociación colectiva, 1981 (nº 154) y Recomendación, 1981 (nº 163).

Principios de libertad de asociación

Elementos esenciales

Los elementos esenciales de los principios de libertad de asociación recogidos en los Convenios nº 87 y nº 98 son:• “Los trabajadores y empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas” (artículo 2 del Convenio nº 87).• “Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción” [artículo 3(1) del Convenio nº 87].Además, “las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal” [artículo 3(2)].• “Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo” [artículo 1(1) del Convenio nº 98].• “Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de convenios colectivos, las condiciones de empleo” (artículo 4 del Convenio nº 98).
Todas las garantías contempladas en el Convenio nº 87 se someten a la condición establecida en el artículo 8(1): “Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados… a respetar la legalidad”. Esta obligación se somete a su vez a la estipulación siguiente: “La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio”.

Asimismo, debe señalarse que, en virtud del artículo 9(1) del Convenio nº 87, es permisible, pero no necesario, restringir la aplicación de las garantías previstas en el mismo respecto a los miembros de la policía y las fuerzas armadas. El artículo 5(1) del Convenio nº 98 recoge la misma condición, mientras que en el artículo 6 de este instrumento se estipula que el Convenio “no trata de la situación de los funcionarios públicos al servicio del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto.”

El derecho de afiliación

El derecho de los trabajadores y las empresas a constituir organizaciones y a afiliarse a las de su elección es el elemento esencial de todas las garantías previstas por los Convenios nº 87 y nº 98 y por los principios de libertad de asociación. Sólo está sujeto a la condición establecida en el artículo 9(1) del primer Convenio. Así, no es permisible denegar a ningún grupo de trabajadores distintos de los miembros de la policía y las fuerzas armadas el derecho a constituir sindicatos y a afiliarse a los de su elección.
Por tanto, la denegación o la restricción del derecho de los funcionarios públicos, los agricultores, los profesores u otros colectivos a crear organizaciones e incorporarse a las de su elección no sería coherente con los requisitos establecidos en el artículo 2.
No obstante, es permisible que las normas de un sindicato o una organización empresarial restrinjan las categorías de trabajadores o de empresas que pueden afiliarse. Se trata de que esta restricción sea el resultado de la libre elección de los miembros de la organización y no sea impuesta desde el exterior.El derecho de afiliación recogido en el artículo 2 no se acompaña del derecho correlativo a no afiliarse. Debe recordarse que los primeros intentos de adoptar un convenio general sobre libertad de asociación fracasaron debido a la insistencia de los delegados de las empresas y de algunos Gobiernos respecto a la necesidad de que el derecho positivo de afiliación conllevase un derecho negativo a la no afiliación. Esta cuestión volvió a  plantearse en el contexto de los debates sobre los Convenios nº 87 y nº 98. Con todo, en esta ocasión se alcanzó un compromiso en virtud del cual la Conferencia adoptó una resolución en la que se establecía que los instrumentos de seguridad sindical (como los sistemas de sindicación obligatoria y de retención en nómina de la cotización sindical) eran admisibles. En otras palabras, los Convenios no sancionan ni condenan la sindicación obligatoria y otros instrumentos de seguridad sindical, aunque estas medidas no se consideran aceptables si se imponen legalmente y no se adoptan mediante el acuerdo de las partes (OIT 1994b; OIT 1995a).
Quizás la cuestión más difícil planteada en relación con el artículo 2 sea la medida en la que avala la noción de pluralismo sindical. Es decir, ¿es coherente con el artículo 2 que la legislación limite, directa o indirectamente, el derecho de los trabajadores (o las empresas) a constituir una organización o afiliarse a la de su elección mediante la aplicación de criterios administrativos o legislativos?
En este contexto hay dos conjuntos de intereses en conflicto.
Por una parte, el artículo prevé claramente la protección del derecho de los trabajadores y de las empresas a elegir la organización a la que deseen pertenecer y optar por no afiliarse a aquéllas con las que no simpatizan por razones políticas, religiosas o de otro tipo. Por la otra, las Administraciones (e incluso los sindicatos) pueden argumentar que una proliferación excesiva de sindicatos y organizaciones empresariales, como posible consecuencia de la libertad de elección ilimitada, no facilita el desarrollo de organizaciones libres y eficaces ni la creación y el mantenimiento de procesos de relaciones industriales ordenados.
Esta cuestión suscitó dificultades especiales en la etapa de la Guerra Fría, cuando los Gobiernos trataban de restringir la gama de sindicatos a los que podían afiliarse los trabajadores por causas ideológicas. Sigue siendo una cuestión muy sensible en muchos países en desarrollo cuyos Gobiernos, fundada o infundadamente, desean evitar lo que consideran una proliferación excesiva de sindicatos mediante la imposición de restricciones en cuanto al número y al tamaño de los que pueden actuar en un lugar de trabajo o en un sector de la economía determinados. Los órganos de supervisión de la OIT han tendido a adoptar un enfoque restrictivo respecto a esta cuestión, permitiendo la formación de monopolios sindicales cuando éstos son el resultado de la libre elección de los trabajadores y la adopción de criterios de registro “razonables”, pero haciendo excepciones en el caso de los monopolios impuestos legalmente y de los criterios de registro “no razonables”. Debido a esta actitud, han sido objeto de numerosas críticas, expresadas sobre todo por los Gobiernos de los países en desarrollo, que los acusan de adoptar un planteamiento eurocéntrico respecto a la aplicación del Convenio y de no tener en cuenta que el interés típicamente europeo en los derechos del individuo se opone a las tradiciones colectivistas de muchas culturas no europeas.

Autonomía organizativa y derecho de huelga
Si el artículo 2 del Convenio nº 87 protege el derecho fundamental de las empresas y los trabajadores a constituir organizaciones y a afiliarse a las de su elección, el artículo 3 puede considerarse como su corolario lógico, al proteger la autonomía organizativa de dichas entidades una vez establecidas.
Como se indica claramente en el artículo 3(1), la autonomía organizativa incluye la redacción, la adopción y la aplicación de los estatutos y reglamentos administrativos y la realización de elecciones. No obstante, los órganos de supervisión han aceptado que las autoridades públicas impongan unas condiciones mínimas sobre el contenido y la administración de las normas con el fin de “garantizar una administración adecuada y evitar complicaciones jurídicas debidas a una elaboración de estatutos y reglamentos insuficientemente detallada” (OIT 1994b). En cualquier caso, si tales condiciones son excesivamente detalladas o de aplicación onerosa, es probable que sean declaradas disconformes con los requisitos del artículo 3.

Con el tiempo, los órganos de supervisión han adoptado firmemente una visión según la cual, “el derecho de huelga constituye un corolario intrínseco del derecho a organizarse contemplado en el Convenio nº 87.

La Comisión [de Expertos] considera que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de los que disponen los trabajadores y sus organizaciones para proteger sus intereses económicos y sociales. Estos no sólo tienen que ver con la obtención de condiciones de trabajo mejores y el planteamiento de demandas colectivas de carácter profesional, sino también con la búsqueda de soluciones a las cuestiones relacionadas con la formulación de políticas económicas y sociales y con los problemas laborales de todo tipo que afectan directamente a los trabajadores.

Este es uno de los aspectos más controvertidos de la jurisprudencia relativa a la libertad de asociación y, sobre todo en los últimos años, ha sido objeto de fuertes críticas por parte de los miembros representantes de las empresas y la Administración en la Comisión de la Conferencia para la Aplicación de los Convenios y Recomendaciones. [Véase, por ejemplo, Conferencia Internacional del Trabajo, 80ª Sesión (1993), Actas de las deliberaciones, 25/10-12 y 25/58-64 y Conferencia Internacional del Trabajo, 81ª Sesión (1994), Actas de las deliberaciones, 25/92-94 y 25/179-180.] No obstante, constituye un elemento firmemente arraigado en la jurisprudencia sobre la libertad de asociación. Se reconoce con claridad en el artículo 8(1) (d) del  Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y fue avalado por la Comisión de Expertos en su Encuesta general sobre la libertad de asociación y la negociación colectiva de 1994 (OIT 1994b).
No obstante, es importante subrayar que el derecho de huelga reconocido por los órganos de supervisión no es ilimitado. En primer lugar, no es aplicable a los grupos de trabajadores respecto a los que pueden atenuarse las garantías establecidas en el Convenio nº 87, es decir, los miembros de la policía y las fuerzas armadas. Además, se ha determinado que el derecho de huelga puede denegarse legítimamente a “funcionarios públicos que actúen como agentes de la autoridad pública” y a los trabajadores que prestan servicios esenciales “cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de toda o de parte de la población.” En cualquier caso, las restricciones del derecho a la huelga de los trabajadores en estas categorías deben compensarse mediante garantías como “los procedimientos de conciliación y mediación tendentes, en el caso de llegar a un punto muerto, a la aplicación de un mecanismo de arbitraje considerado fiable por las partes implicadas. Es esencial que éstas puedan participar en la determinación y la puesta en práctica del procedimiento, que, además, debe ofrecer suficientes garantías de imparcialidad y rapidez: los laudos arbitrales serán vinculantes para ambas partes y, una vez emitidos, deben ser aplicados con rapidez y en su totalidad” (OIT 1994b). Asimismo, es admisible imponer restricciones temporales respecto al derecho de huelga en períodos de “emergencia nacional grave”. En general, pueden exigirse condiciones previas como el planteamiento de requisitos de voto, el agotamiento de los procedimientos de conciliación y otros, al ejercicio del derecho de huelga. Con todo, estas restricciones deben “ser razonables y… de tal naturaleza que no constituyan una limitación considerable de los medios de acción de que disponen las organizaciones sindicales”.El derecho de huelga suele describirse como el último recurso en el contexto de la negociación colectiva. Si se interpreta que el artículo 3 protege su utilización, parece razonable suponer que también debe proteger el proceso de negociación colectiva en sí misma. De hecho, los órganos de supervisión han adoptado esta postura en varias ocasiones, pero, en general, han preferido basar su jurisprudencia sobre negociación colectiva en el artículo 4 del Convenio nº 98. (Para un análisis más pormenorizado de la jurisprudencia de la OIT sobre derecho de huelga, véase Hodges-Aeberhard y Odero de Dios 1987; Ben-Israel 1988). La autonomía de las organizaciones de empresas y trabajadores se aborda asimismo en los artículos 4 a 7 del Convenio nº 87 y en el artículo 2 del Convenio nº 98. En el artículo 4 se establece que tales organizaciones no están “sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa”. Esto no significa que los sindicatos o las organizaciones empresariales no puedan ser excluidas del registro o disueltas, por ejemplo, en el caso de mala conducta grave en el ámbito laboral o de una gestión no acorde a las normas establecidas, pero sí que este tipo de sanciones deben ser impuestas por un tribunal debidamente constituido y otro órgano pertinente y no mediante una resolución administrativa.El artículo 5 protege los derechos de las organizaciones a constituir federaciones y confederaciones y a afiliarse a las mismas, así como el derecho de estas entidades a incorporarse a organizaciones internacionales de empresas y de trabajadores. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 6, las garantías previstas en los artículos 2, 3 y 4 se aplican a las federaciones y confederaciones del mismo modo que a las organizaciones de base, mientras que en el artículo 7 se estipula que la adquisición de personalidad jurídica por las organizaciones de empresarios y de trabajadores no puede estar sujeta a “condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio”.Por último, en el artículo 2(1) del Convenio nº 98 se exige que las organizaciones de empresarios y de trabajadores gocen de “adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración”. En la práctica, parece poco probable que los sindicatos interfieran o puedan interferir realmente en el funcionamiento interno de las organizaciones empresariales. Sin embargo, es factible que, en ciertas circunstancias, las empresas o sus organizaciones traten de injerirse en los asuntos internos de las organizaciones de trabajadores, por ejemplo, financiándolas parcial o totalmente. Esta posibilidad se recoge expresamente en el artículo 2(2):
Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores. Protección frente a las represalias
Obviamente, para que las garantías previstas en los Convenios nº 87 y nº 98 cobren pleno sentido en la práctica, es necesario que las personas que ejercen su derecho a constituir o afiliarse a organizaciones de trabajadores sean protegidos frente a las represalias tomadas por su acción. Este principio lógico es reconocido en el artículo 1(1) del Convenio nº 98, que, como se ha indicado, estipula que “los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo”. En el artículo 1(2) se amplía la consideración de esta cuestión:Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto
(a) condicionar el empleo de un trabajador a la situación de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato;
(b) despedir a un trabajador o perjudicarle en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo.
La discriminación tendente a menoscabar la libertad sindical incluirá, a estos efectos, la negativa a contratar, el despido y otras medidas como “el traslado, la reubicación, la reducción de categoría y otras privaciones y restricciones de todo tipo (remuneración, prestaciones sociales, formación profesional)” que puedan causar graves perjuicios al trabajador en cuestión [véase asimismo el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo por iniciativa del empleador, 1982 (nº 158), artículos 5(a), (b) y (c), así como OIT 1994b, párrafo 212].No sólo debe garantizarse una protección generalizada respecto a la discriminación contra la libertad sindical, sino que, en virtud del artículo 3 del Convenio nº 98, debe disponerse de medios eficaces para aplicarla:

Las normas jurídicas son inadecuadas si no se acompañan de procedimientos eficaces y expeditivos y de sanciones penales con el suficiente poder de disuasión para asegurar su aplicación… La responsabilidad asignada a las empresas para que prueben que presuntas medidas de discriminación contra la libertad sindical están relacionadas en realidad con cuestiones ajenas a los sindicatos, y los supuestos establecidos a favor de los trabajadores, constituyen vías adicionales para garantizar una protección efectiva del derecho a organizarse garantizado por el Convenio. La legislación que permite a una empresa, en la práctica, terminar la relación de empleo con un trabajador a condición de pagar la indemnización prevista por la ley en caso de despido injustificado… es inadecuada de acuerdo con las disposiciones del artículo 1 del Convenio. Asimismo, la legislación debe ofrecer medios eficaces para aplicar los mecanismos de indemnización, que constituyen la solución jurídica más apropiada en los casos de discriminación contra la libertad sindical.

Negociación colectiva

La garantía establecida en el artículo 4 del Convenio nº 98 ha sido interpretada como una medida de protección tanto del derecho a participar en la negociación colectiva como de la autonomía del proceso de negociación. En otras palabras, no es coherente con el artículo 4 que a las empresas y a los trabajadores les sea negado el derecho a participar en la negociación colectiva si desean intervenir en ésta, teniendo en cuenta que no es contrario al Convenio negar estos derechos a los miembros de la policía y las fuerzas armadas y que “el Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos al servicio del Estado”. Las partes no sólo deben ser libres para participar en la negociación colectiva si así lo desean, sino que debe permitírseles alcanzar acuerdos propios sujetos a sus propias condiciones sin injerencias de las autoridades públicas, sin perjuicio de ciertas limitaciones por “razones apremiantes de interés económico nacional” (OIT 1994) y a los requisitos razonables que se impongan en cuanto a forma, registro, etc.
Por el contrario, no se ha interpretado que el artículo 4 proteja el derecho de reconocimiento a efectos de la negociación colectiva. Los órganos de supervisión han subrayado repetidamente la conveniencia de dicho reconocimiento, pero no han podido avanzar un paso más en la determinación de que la negativa a reconocer y la ausencia de un mecanismo mediante el cual las empresas puedan ser obligadas a reconocer a los sindicatos a los que pertenecen sus trabajadores, constituye un incumplimiento del artículo 4 (OIT 1994b, OIT 1995a). Han justificado esta interpretación basándose en que el reconocimiento obligatorio privaría a la negociación colectiva de su carácter voluntario, contemplado en dicho artículo (OIT 1995a). En contra de este razonamiento, puede argumentarse que el pretendido derecho a participar en la negociación colectiva se verá inevitablemente comprometido si las empresas son libres para negarse a ejercerlo, a pesar de tener derecho a intervenir en dicha negociación, si lo desean. Por otra parte, permitir a las empresas negarse a reconocer a los sindicatos, en los que sus trabajadores están afiliados, parece poco coherente con el deber de “promover” la negociación colectiva, que, aparentemente, constituye el principal objetivo del artículo 4 (Creighton 1994).

Aplicación de los principios de libertad de asociación en el contexto de la salud y la seguridad en el trabajo

Antes se indicó que las normas de la OIT relativas a la salud y la seguridad en el trabajo avalan el concepto de la participación bipartita y tripartita en tres contextos principales: (1) la formulación y la aplicación de la política a escala nacional y regional; (2) la consulta entre empresas y trabajadores en el lugar de trabajo y (3) la participación conjunta de empresas y trabajadores en la formulación y la aplicación de la política en el lugar de trabajo. Debe quedar claro de lo anterior que la intervención efectiva de las empresas y (sobre todo) de los trabajadores en estos tres contextos depende, esencialmente, de un reconocimiento adecuado de sus derechos de asociación y representación. Obviamente, el respeto al derecho a constituir organizaciones y a afiliarse a ellas es una condición previa fundamental de las tres formas de participación conjunta. La consulta y la participación a escala gubernamental sólo es factible cuando existen organizaciones sólidas y eficaces capaces de representar los intereses de sus miembros. Esta condición es necesaria para facilitar la comunicación y conseguir que la Administración se sienta obligada a considerar seriamente las opiniones expresadas por los representantes de empresarios y trabajadores. Indudablemente, la consulta y la participación en el lugar de trabajo es una propuesta realista sólo si los trabajadores pueden constituir y afiliarse a organizaciones capaces de representar sus intereses en las conversaciones con las empresas y sus organizaciones, ofrecer recursos de apoyo a los representantes del personal, facilitar la relación con la inspección pública, etc. En teoría, los representantes de los trabajadores pueden ejercer su función en el lugar de trabajo sin tener que estar vinculados con una organización de base más amplia, pero la realidad de las relaciones de poder en la mayoría de los lugares de trabajo es tal que, probablemente, les impide cumplir su cometido eficazmente sin el apoyo de una organización sindical. Como mínimo, los trabajadores deben gozar del derecho a este forma de defensa de sus intereses si así lo eligen.
La autonomía organizativa de las organizaciones de empresas y de trabajadores es otra condición previa esencial de una participación
efectiva a todos los niveles. Por ejemplo, es necesario que las organizaciones de trabajadores tengan derecho a formular y aplicar sus políticas en materia de salud y seguridad en el trabajo sin injerencias externas, con el fin de garantizar su consulta con la Administración en relación con: (1) cuestiones como la regulación jurídica de sustancias y procesos peligrosos y (2) la formulación de la política legislativa relativa a la  indemnización por lesiones profesionales y la rehabilitación de los trabajadores afectados. Esta autonomía es aún más importante en el lugar de trabajo, donde dichas organizaciones necesitan desarrollar y mantener la capacidad de representar los intereses de sus miembros en materia de salud y seguridad en el trabajo en el diálogo con las empresas. Dicha capacidad puede exigir que los gestores sindicales y los especialistas en salud y seguridad tengan derecho de acceso al lugar de trabajo, que pueda solicitarse la ayuda de las autoridades públicas en relación con situaciones peligrosas y, en ciertas circunstancias, que se organicen acciones sindicales con el fin de proteger la salud y la seguridad de los afiliados.
Asimismo, para que la autonomía organizativa sea efectiva, debe garantizarse a los gestores sindicales y los afiliados una protección adecuada frente a las represalias tomadas a causa de su afiliación o sus actividades o por haber iniciado o participado en procedimientos judiciales relacionados con cuestiones de salud y seguridad en el trabajo. En otras palabras, las garantías  contra la discriminación previstas en el artículo 1 del Convenio nº 98 son tan pertinentes para la actividad sindical relativa a la salud y la seguridad en el trabajo como para cualquier otra, incluida la negociación colectiva, la incorporación de afiliados, etc.
El derecho a participar en una negociación colectiva autónoma constituye otro elemento esencial para la consecución de una participación efectiva de los trabajadores en relación con la salud y la seguridad en el trabajo. Las garantías previstas en el artículo 4 del Convenio nº 98 son importantes en este contexto. No obstante, como ya se ha indicado, estas garantías no comprenden el derecho a ser reconocido a efectos de la negociación.
Por otra parte, puede considerarse que disposiciones como las incluidas en el artículo 19 del Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, 1981 (nº 155) se acercan en gran medida a la exigencia del reconocimiento de los sindicatos en el contexto de la salud y la seguridad en el trabajo:

Deberán adoptarse disposiciones a nivel de empresa en virtud de las cuales:
• los representantes de los trabajadores en la empresa reciban información adecuada acerca de las medidas tomadas por el empleador para garantizar la seguridad y la salud y puedan consultar a sus organizaciones representativas acerca de esta información, a condición de no divulgar secretos comerciales;
• los trabajadores y sus representantes en la empresa reciban una formación apropiada en el ámbito de la seguridad y salud en el
trabajo;
• los trabajadores o sus representantes y, llegado el caso, sus organizaciones representativas en la empresa estén habilitados, de conformidad con la legislación y la práctica nacionales, para examinar todos los aspectos de la seguridad y la salud relacionados con su trabajo.
En la práctica, resultaría muy difícil aplicar estas disposiciones sin conceder algún tipo de reconocimiento formal al papel desempeñado por las organizaciones de trabajadores. Esta necesidad permite, a su vez, subrayar de nuevo la importancia de un reconocimiento adecuado de los derechos de asociación y representación como condición previa para el desarrollo y la aplicación de estrategias eficaces de salud y seguridad en el trabajo a escala nacional y empresarial.

El Acuerdo Laboral entre la Corporación del Acero de Belén y la Unión de Trabajadores de la Industria del Acero de Estados Unidos

El acuerdo entre la Corporación del Acero de Belén y la Unión de Trabajadores del Acero de EE UU es característico del tipo de acuerdos realizados entre grandes empresas estadounidenses donde el sindicalismo cuenta con mucho poder. Los acuerdos laborales de la industria del acero llevan más de 50 años incluyendo artículos sobre salud y seguridad. Muchas de las cuestiones que se negociaron en el pasado supusieron derechos para los trabajadores y los sindicatos, que posteriormente quedarían protegidos por la ley. A pesar de esa redundancia, las provisiones figuran todavía en el contrato como una barrera contra los cambios en la ley, y permiten al sindicato la posibilidad de llevar los casos de violación de sus derechos ante árbitros imparciales en lugar de ante los tribunales.
El acuerdo de Belén abarca desde el 1 de agosto de 1993 hasta el 1 de agosto de 1999. Hay 17.000 trabajadores de seis plantas acogidos a dicho acuerdo, que ocupa en su totalidad 275 páginas, de las cuales 17 están dedicadas a la salud y la seguridad.
La Sección 1 del artículo sobre seguridad y salud exhorta a la empresa y al sindicato a que cooperen en el empeño de acabar con los peligros para la salud y los accidentes. Obliga a la empresa a proporcionar lugares de trabajo seguros y saludables, a obedecer las leyes estatales y federales, a proporcionar a los empleados los equipos protectores que necesiten de manera gratuita, a dar al sindicato información sobre seguridad química y a informar a los trabajadores de los peligros y los controles para sustancias tóxicas. Concede al departamento de salud y seguridad de la central sindical el derecho a tener acceso a cualquier información en posesión de la empresa que sea “relevante y esencial” para la comprensión de los peligros potenciales.
Exige a la empresa la realización de pruebas de muestreo de aire e investigaciones ambientales si así lo solicita el copresidente del sindicato del comité de seguridad y salud de la planta.
La Sección 2 establece comités conjuntos de empresa y sindicatos sobre salud y seguridad en la planta y a nivel nacional; prescribe las normas a las que están sujetos; ordena que los miembros del comité reciban formación; para facilitar la labor de éstos, les permite el acceso a cualquier parte de la planta y especifica los costes que implica la labor de los miembros del comité.
Esta sección especifica también el modo de resolver los litigios sobre los equipos de protección, ordena a la empresa que notifique al sindicato cualquier accidente potencial que pueda dar  lugar a discapacidades, establece un sistema de investigación conjunta de accidentes, obliga a la empresa a recopilar y ofrecer al sindicato determinados datos estadísticos sobre salud y seguridad, y contempla un amplio programa para todos los empleados sobre salud y seguridad.
La Sección 3 recoge el derecho de los trabajadores a negarse a realizar trabajos que supongan peligros que trasciendan aquellos “propios de la operación” y proporciona un mecanismo de arbitrio por el cual pueden resolverse los pleitos sobre esa negativa a realizar un trabajo. Ateniéndose a esto, un trabajador no puede ser sancionado por actuar de buena fe y basándose siempre en pruebas objetivas, aun en el caso de que una investigación posterior demuestre que el peligro no existió realmente.
La Sección 4 especifica que el papel del comité es de asesoría y que los miembros del comité y los directivos del sindicato, mientras desempeñan sus funciones oficiales, no son responsables de las lesiones ni de las enfermedades.
La Sección 5 afirma que el alcoholismo y el abuso de drogas son susceptibles de tratamiento, estableciendo para ello un programa de rehabilitación.
La Sección 6 establece un amplio programa para el control del monóxido de carbono, un grave peligro en la producción primaria del acero.
La Sección 7 proporciona a los trabajadores folletos para la compra de zapatos de seguridad.
La Sección 8 exige que la empresa lleve fichas médicas individuales, confidenciales a excepción de determinadas circunstancias. No obstante, los trabajadores tienen acceso a su propio historial médico y pueden llevarlo al sindicato o a un médico privado.
Además, los médicos de empresa han de notificar a los trabajadores de los resultados médicos adversos.
La Sección 9 establece un programa de vigilancia médica.
La Sección 10 establece un programa para investigar y controlar los riesgos de los terminales de vídeo.
La Sección 11 establece que debe haber permanentemente en cada planta representantes de seguridad, elegidos por el sindicato aunque remunerados por la empresa.
Además, un apéndice al acuerdo insta a la empresa y al sindicato para que revisen el programa de seguridad de cada planta, en especial todos los equipos móviles que funcionen por carriles (los equipos sobre carriles fijos son la causa principal de muertes por lesiones traumáticas en la industria del acero en Estados Unidos).