Conflictos colectivos por cuestiones de Seguridad y Salud

La relación de empleo es objeto de intereses y prioridades divergentes y cambiantes, incluidos los aspectos relativos a la salud y la seguridad. Por tanto, existe la posibilidad de desacuerdo o discrepancia que puede desembocar en un conflicto laboral. Aunque puede haber consenso respecto a la  importancia de las cuestiones de salud y seguridad en general, puede surgir la desavenencia acerca de la necesidad de adoptar medidas específicas o de su aplicación, sobre todo cuando éstas exigen la dedicación de tiempo o dinero adicionales o la producción puede reducirse. Al abordar la salud y la seguridad, hay pocos conceptos absolutos: qué constituye un riesgo “aceptable”, por ejemplo, es relativo. Se debate dónde trazar los límites de ciertas cuestiones, especialmente debido a la posibilidad de que situaciones complejas tengan que abordarse con una asistencia técnica limitada y una falta de pruebas científicas concluyentes. Asimismo, la percepción en este campo cambia continuamente como resultado de la utilización de nuevas tecnologías, la investigación médica y científica, la modificación de las actitudes sociales, etc. En consecuencia, la probabilidad de divergencia de opiniones y conflicto en este ámbito es elevada.
En todas las áreas de las relaciones laborales, pero quizá especialmente en lo que se refiere a la salud y la seguridad, la resolución equitativa y eficaz de los conflictos es esencial. Estos pueden superarse en una fase temprana, como resultado de la sensibilización de una de las partes respecto a factores importantes propiciada por la otra. Esta solución puede adoptarse formal o informalmente. Asimismo, los conflictos pueden abordarse mediante el recurso a procedimientos internos de presentación de reclamaciones en los que, normalmente, participa personal directivo cada vez de superior categoría. La conciliación o la mediación puede ser necesaria para facilitar la resolución del conflicto o es posible que se adopte una solución impuesta por un tribunal o un árbitro. En el área de la salud y la seguridad, la inspección de trabajo también puede desempeñar un papel importante en la resolución de conflictos. Algunos de éstos pueden dar lugar a la interrupción del trabajo, que, en el caso de la salud y la seguridad, puede o no ser considerada jurídicamente como huelga.

Categorías de conflicto

En la esfera de la salud y la seguridad, pueden plantearse varios tipos de conflictos. Aunque las categorías no siempre son obvias, asignar al conflicto una determinación específica suele ser importante para determinar los mecanismos de resolución que deben aplicarse. En general, los conflictos pueden clasificarse en individuales y colectivos, en función de quién los inicia o tiene la competencia para iniciarlos. En general, un conflicto individual afecta a un trabajador en concreto, y uno colectivo afecta a un grupo de trabajadores, normalmente representados por un sindicato.
A menudo se hace otra distinción entre los conflictos de derechos y los conflictos de intereses. En el primer caso (también denominados conflictos jurídicos) está en juego la aplicación o la interpretación de derechos recogidos en la legislación o en las disposiciones de un contrato de empleo o un convenio colectivo.
En un conflicto de intereses, se debate la creación de derechos u obligaciones o la modificación de los ya vigentes. Estos surgen fundamentalmente en relación con la negociación colectiva.
En ocasiones, la definición de un conflicto como colectivo o individual determina la elección de los procedimientos de resolución; no obstante, la importancia suele radicar en la interrelación entre categorías: conflictos colectivos de derechos, conflictos colectivos de intereses y conflictos individuales de derechos reciben habitualmente un tratamiento distinto. En este artículo sólo se analizan las dos primeras categorías, pero debe tenerse en cuenta que algunas fases del proceso de conflicto colectivo coinciden con las correspondientes a los conflictos individuales.
El carácter colectivo o individual puede depender de que la legislación permita a los sindicatos plantear un conflicto sobre la cuestión objeto de debate. En varios países, con el fin de obtener la autorización necesaria para negociar sobre salud y seguridad y otros aspectos, los sindicatos deben registrarse ante la  Administración pública o ser reconocidos como representantes de un determinado porcentaje de los trabajadores afectados. En algunos países, estos requisitos previos se aplican asimismo a la autorización para plantear conflictos de derechos. En otros, la empresa debe acceder voluntariamente a tratar con el sindicato antes de que éste pueda actuar en nombre de los trabajadores.
Un sindicato puede iniciar procedimientos para resolver un conflicto colectivo de derechos en el que están en juego las obligaciones en materia de salud y seguridad que afectan al lugar de trabajo en su conjunto: por ejemplo, si existe una disposición en el convenio colectivo o en la legislación en la que se establece que los niveles de ruido no pueden exceder de un límite determinado y la empresa no la cumple, deben tomarse precauciones especiales respecto a la maquinaria, o suministrarse equipos de protección personal. También pueden plantearse conflictos colectivos de derechos, por ejemplo, cuando la empresa no consulta con los representantes o los comités de salud y seguridad, ni les informan de acuerdo con lo establecido en la legislación o el convenio colectivo. En algunos países, una presunta infracción del convenio colectivo, dada su naturaleza, puede ser considerado un conflicto colectivo, sobre todo si afecta a la puesta en práctica de disposiciones de aplicabilidad general como las relativas a la salud y la seguridad, incluso aunque, en realidad, sólo un trabajador resulte perjudicado de forma inmediata y directa por la contravención de la empresa. El incumplimiento de las disposiciones jurídicas puede considerarse colectivo si el sindicato, en caso de que esté facultado, actúa en nombre de todos los trabajadores afectados.
Los conflictos colectivos de intereses sobre cuestiones de salud y seguridad también pueden adoptar muchas formas. Suelen plantearse a consecuencia de las negociaciones entre los sindicatos y la empresa sobre la constitución o las competencias de un comité de salud y seguridad, la introducción de nuevas tecnologías, las medidas específicas para el tratamiento de los materiales peligrosos, el control medioambiental, etc. Las negociaciones pueden centrarse en la adopción de declaraciones generales de principios relativas a la salud y la seguridad, la obtención de mejoras específicas o la fijación de límites. Cuando las partes llegan a un atolladero en las negociaciones, el tratamiento del conflicto se considera una extensión de la libertad de negociar colectivamente. En el Convenio sobre el fomento de la negociación colectiva, 1981 (nº 154), la OIT destaca la importancia de establecer órganos y procedimientos para la resolución de los conflictos laborales como parte del proceso de fomento de la negociación colectiva [artículo 5(2) (e)].

Procedimientos de reclamación

El término procedimiento de reclamación suele utilizarse para hacer referencia a los procedimientos internos establecidos en el convenio colectivo para resolver los conflictos relativos a su aplicación o interpretación (conflictos de derechos). No obstante, suelen adoptarse procedimientos semejantes incluso en caso de ausencia de un sindicato o un convenio colectivo, con el fin de abordar los problemas quejas de los trabajadores, ya que se consideran un medio más justo y menos costoso de resolución de conflictos que el litigio (McCabe 1994). Normalmente, los convenios colectivos prevén el tratamiento de las reclamaciones a través de un procedimiento de varias fases en el que participan jerarquías de la organización cada vez más elevadas. Por ejemplo, un conflicto sobre salud y seguridad puede dirigirse en primer lugar al supervisor inmediato. Si no se resuelve en esta fase inicial, el supervisor y el representante de salud y seguridad pueden emprender una investigación, cuyos resultados se remiten a un directivo o, quizá, al comité competente en la materia. Si el conflicto sigue sin resolverse, puede intervenir una escala directiva superior. Es posible que existan varias fases que deban  superarse antes de poner en marcha procedimientos externos. El convenio puede establecer la intervención de terceros en calidad de agentes de inspección, conciliación y arbitraje, aspectos que se analizarán más adelante.
En la Recomendación sobre el examen de reclamaciones dentro de la empresa con vistas a su solución, (nº 130), adoptada en 1967 por la OIT, se subraya la importancia de los procedimientos de reclamación en los conflictos de derechos, ya sean individuales o colectivos. Se afirma que las organizaciones o los representantes de los trabajadores en la empresa deben asociarse con las empresas en la creación y la aplicación de procedimientos de reclamación en el centro de trabajo. Se insta a la adopción de procedimientos rápidos y sencillos. Cuando se agotan los procedimientos en la empresa, sin alcanzar una solución aceptable por ambas partes, la Recomendación prevé la aplicación de otros encaminados a la consecución de una solución definitiva, que incluyen el análisis conjunto del caso por parte de las organizaciones de empresarios y de trabajadores, la conciliación o el arbitraje y el recurso a la magistratura de trabajo u otras instancias judiciales.

Conciliación y mediación

Los convenios colectivos o la legislación pueden exigir la remisión de los conflictos colectivos a sistemas de conciliación o mediación antes de aplicar otros procedimientos de resolución. Incluso en el caso de que no se imponga esta obligación, las partes pueden solicitar voluntariamente un conciliador o mediador, un tercero imparcial, que les ayude a reducir sus diferencias y, en última instancia, a llegar a un acuerdo. En algunos sistemas de relaciones laborales, se distingue, al menos en teoría, entre conciliación y mediación, aunque en la práctica el límite es difícil de determinar. El papel de los conciliadores consiste en reabrir las líneas de comunicación, si han quedado cortadas, para ayudar a las partes a encontrar una base común que les permita alcanzar un consenso y, quizá, adoptar una decisión sobre la cuestión de hecho. No obstante, el conciliador no presenta propuestas formales para resolver el conflicto (aunque en la realidad, rara vez se adopta una actitud tan pasiva). De un mediador, por su parte, se espera que proponga las condiciones del acuerdo, aunque las partes siguen siendo libres para aceptarlas o rechazarlas.
En muchos países no se establece una distinción real entre conciliación y mediación y tanto conciliadores como mediadores tratan de ayudar a las partes a encontrar una solución a su conflicto, utilizando la táctica más adecuada en cada momento, unas veces basada en la pasividad y otras en la presentación de propuestas de resolución.
La conciliación es uno de los procedimientos de utilización más difundida y se considera uno de los más eficaces para la resolución de conflictos de intereses. En el proceso de negociación colectiva, puede valorarse como la continuación de las negociaciones con la ayuda de una parte neutral. En un número cada vez mayor de países, la conciliación también se utiliza en las fases iniciales de la resolución de conflictos de derechos. La Administración puede poner a disposición servicios de conciliación o establecer un órgano independiente que los preste. En algunos países, los inspectores de trabajo participan en el proceso de conciliación.
La OIT, a través de la adopción de la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (nº 92) defiende la conveniencia de establecer organismos de conciliación voluntaria, gratuitos y expeditivos, “con objeto de contribuir a la prevención y solución de los conflictos de trabajo entre empleadores y trabajadores” (párrafos 1 y 3). El papel de la conciliación para garantizar el ejercicio eficaz del derecho a la negociación colectiva se recoge en la Carta Social Europea [10 de octubre de 1961, artículo 6(3)].

Arbitraje

El arbitraje exige la intervención de un tercero neutral que, a pesar de no ser miembro de la judicatura, está autorizado para imponer decisiones. En varios países, casi todos los conflictos de derechos derivados de la aplicación o la interpretación de los convenios colectivos se abordan mediante el arbitraje vinculante, en ocasiones a continuación de una fase obligatoria de conciliación que se ha mostrado ineficaz. El arbitraje se ofrece en muchos países como procedimiento voluntario, mientras que en otros es obligatorio. En los casos en que se impone como método de resolución de conflictos de intereses, suele limitarse a la función pública o a los servicios esenciales. Con todo, en algunos países, sobre todo en los que se encuentran en desarrollo, el arbitraje de los conflictos de intereses se aplica con más generalidad. El arbitraje se aborda en la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (nº 92). Como en el caso de la conciliación, en la Recomendación se alude a los conflictos remitidos voluntariamente al proceso de arbitraje y se establece que, en estos casos, las partes deben abstenerse de convocar huelgas o efectuar cierres durante el procedimiento y aceptar el laudo arbitral correspondiente. El carácter voluntario de la remisión al arbitraje también se destaca en la Carta Social Europea (ibíd.) Si una de las partes o la Administración pueden iniciar el procedimiento de arbitraje, éste se considera obligatorio. El Comité de Expertos de la OIT sobre la Aplicación de los Convenios y las Recomendaciones ha declarado que, en el caso de los conflictos de intereses, el arbitraje obligatorio es, en general, contrario a los principios del Convenio relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (nº 98), ya que invalida la autonomía de las partes negociadoras (OIT 1994b). Un laudo definitivo que vincula a las partes interesadas, si éstas no han remitido voluntariamente el conflicto al procedimiento de arbitraje, puede asimismo considerarse como una limitación injustificada del derecho de huelga. El Comité de Expertos ha declarado que “tal prohibición limita gravemente los medios de que disponen los sindicatos para fomentar y defender los intereses de sus miembros, así como su derecho a organizar sus actividades y formular sus programas, y no es compatible con el artículo 3 del Convenio nº 87 [Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, 1948 (nº 87)].” (ibíd., párrafo 153).

Autoridades de la administración de trabajo

En la mayoría de los países, la administración de trabajo tiene diversas competencias y una de las más importantes consiste en la inspección de los centros para garantizar el cumplimiento de la legislación sobre empleo, en particular la referida a la salud y la seguridad. Los inspectores no necesitan un conflicto laboral para intervenir. No obstante, cuando en un conflicto se declara una infracción de la legislación o de un convenio, estos funcionarios pueden desempeñar un papel importante en su solución.
En la resolución de conflictos, las autoridades de la administración de trabajo suelen cumplir un papel más activo respecto a la salud y la seguridad que en otras áreas. El papel del inspector en los conflictos puede definirse en los convenios colectivos o en la legislación sobre salud y seguridad, sobre derecho del trabajo en general, sobre indemnización de los trabajadores o sobre aspectos específicos. En algunos países, el representante o el comité de salud y seguridad tiene derecho a remitir sus reclamaciones contra la empresa al inspector de trabajo u otro funcionario público competente en materia de trabajo o salud y seguridad. Puede solicitarse al inspector que intervenga en los casos en que, presuntamente, no se cumplen las disposiciones relativas a salud y seguridad. Asimismo, puede pedirse a las autoridades de la administración de trabajo que intervengan en  virtud de su competencia en los regímenes públicos de indemnización de los trabajadores.
Los inspectores pueden estar autorizados para dictar órdenes de mejora, prohibición o detención del trabajo, imponer multas e incluso, iniciar procesamientos. Pueden emprenderse procesamientos civiles o penales en función del carácter de la infracción, la gravedad de sus consecuencias, el conocimiento previo de la probable repercusión y su reiteración. Normalmente, la decisión de un inspector puede ser revisada en recurso de apelación a una instancia pública superior o un órgano o tribunal especializado en trabajo o salud y seguridad. En ciertos sectores pueden coexistir mecanismos administrativos y de apelación independientes (p. ej., la minería).
En la Recomendación sobre la inspección de trabajo, 1947 (nº 81) de la OIT, se fomenta la colaboración entre los altos funcionarios de la inspección de trabajo y los representantes de las empresas y los trabajadores. La Directiva Marco de la Unión Europea nº 89/391/CEE sobre salud y seguridad adoptada en 1989 establece que los trabajadores y sus representantes tengan derecho a recurrir a la autoridad competente en materia de salud y seguridad en el trabajo si consideran que las medidas adoptadas por el empresario no son suficientes para garantizar la salud y la seguridad en el trabajo. De acuerdo con la Directiva, los representantes de los trabajadores deben tener la posibilidad de presentar sus observaciones durante las visitas de inspección efectuadas por la autoridad competente [artículo 11(6)].

Tribunales ordinarios y tribunales de trabajo

Puesto que en los conflictos de derechos se ponen en juego derechos y obligaciones preexistentes, el principio general que subyace a su resolución es que deben ser solventados en última instancia por tribunales o árbitros y no mediante acciones de reivindicación, como una huelga. En algunos países se establece que los tribunales ordinarios resuelvan judicialmente los conflictos de derechos, sin tener en cuenta su vinculación a las relaciones laborales. No obstante, en muchos otros, el Tribunal de trabajo (también denominado “Juzgado de lo social”) o tribunales especializados se encargan de esta clase de conflictos. Pueden ocuparse de los conflictos de derechos en general o sólo de ciertos tipos, como las denuncias de disciplina injustificada o de despido improcedente. La razón principal para disponer de estos órganos judiciales especializados es la necesidad de aplicar procedimientos rápidos, baratos e informales y contar con un servicio centrado específicamente en las cuestiones laborales. Los retrasos y los gastos que genera el sistema judicial ordinario no se consideran aceptables para tratar aspectos del empleo, que constituye un área de crucial importancia para la vida de una persona y que conlleva la existencia de una relación que debe mantenerse incluso después de la resolución del conflicto. La jurisdicción sobre conflictos colectivos de derechos puede dividirse entre los tribunales ordinarios y los tribunales de trabajo: por ejemplo, en algunos países, los únicos conflictos colectivos que se someten a la competencia del Tribunal de trabajo son los que derivan de un presunto incumplimiento del convenio colectivo, dejando la resolución de las infracciones de las disposiciones jurídicas a los tribunales ordinarios.
A menudo, los representantes de los trabajadores y de las empresas, así como un juez independiente, son miembros de los tribunales de trabajo. Asimismo, existen tribunales compuestos exclusivamente por los representantes de los trabajadores y de las empresas. Con esta composición bipartita o tripartita se pretende garantizar que los miembros tengan conocimientos técnicos en materia de relaciones laborales y, por tanto, que las cuestiones pertinentes sean analizadas y abordadas a la luz de realidades prácticas. Además, esta composición ayuda a dar credibilidad y capacidad de persuasión a las decisiones adoptadas.
Los representantes de las empresas y los trabajadores pueden asumir las mismas competencias en la determinación del resultado del conflicto o sólo tener derecho a actuar en calidad de asesores. En otros países, los jueces neutrales respecto a ambas partes de las relaciones laborales resuelven los conflictos colectivos de derechos.
En algunos países, los tribunales de trabajo se ocupan tanto de los conflictos colectivos de derechos como de los conflictos de intereses. Como ya se ha mencionado respecto al arbitraje, cuando los fallos son vinculantes en materia de conflictos de intereses, se menoscaba el carácter voluntario de la negociación colectiva.

Suspensiones del trabajo

Una suspensión del trabajo concertada puede tener lugar por diversas razones. Habitualmente, se considera como una forma de presión sobre la empresa para que acepte ciertas condiciones una vez que se ha alcanzado un atolladero en el proceso de negociación colectiva. En la mayoría de los países, esta acción recibe la denominación de huelga y se valora como un medio legítimo a disposición de los trabajadores y sus organizaciones para promover y proteger sus intereses.
El derecho de huelga se reconoce expresamente como derecho general en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales [16 de diciembre de 1996, artículo 8(1) (d)]. En la Carta Social Europea (supra, artículo 6 (4)) se vincula el derecho de huelga con el derecho a la negociación colectiva y se declara que los trabajadores y las empresas deben gozar del derecho a la acción colectiva en los casos de conflictos de interés, sin perjuicio de las obligaciones que se deriven del convenio colectivo. La Carta de la Organización de Estados Americanos [30 de abril de 1948, artículo 43 c)] define el derecho de huelga como un elemento integral de la libertad de asociación, junto con el derecho de negociación colectiva.
El Comité de Expertos de la OIT sobre la Aplicación de los Convenios y Recomendaciones y el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración, han reconocido el derecho de huelga como originado en los principios de libertad de asociación establecidos en el Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, 1948 (nº 87), aunque este derecho no se menciona específicamente en el texto del Convenio. El Comité de Expertos ha declarado que “una prohibición general de la huelga constituye una restricción considerable de las oportunidades de que disponen los sindicatos para promover y defender los intereses de sus afiliados… y del derecho de estas entidades a organizar sus actividades” (OIT 1994b, párrafo 147).
En algunos países, el derecho de huelga corresponde a los sindicatos y, por tanto, las que no son organizadas o autorizadas por estas instituciones se consideran “informales” o ilícitas. En otros, por el contrario, el derecho de huelga es individual, aunque suela ejercerlo un grupo, en cuyo caso la distinción entre huelgas “oficiales” e “informales” no tiene mucho sentido. Incluso cuando el derecho de huelga es reconocido en principio, ciertas categorías de trabajadores pueden quedar excluidos de su disfrute, como los miembros de la policía y las fuerzas armadas o los altos funcionarios públicos. Asimismo, este derecho puede estar sujeto a ciertas limitaciones de procedimiento, como la exigencia de una notificación previa o la celebración de una votación para comprobar el apoyo a la huelga.
En varios países, las partes están obligadas a abstenerse de convocar una huelga o realizar un cierre, plenamente o en lo que se refiere a ciertas cuestiones reguladas en un convenio colectivo en vigor. Esta “obligación de paz” suele estipularse específicamente en la legislación o en los convenios colectivos, o  puede deducirse de la interpretación judicial. El derecho de huelga en muchos países se encuentra gravemente restringido e incluso prohibido, en los servicios esenciales

Esta restricción es conforme con los principios de la OIT si los servicios a los que se aplica son sólo aquéllos cuya suspensión puede poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud del conjunto o de una parte de la población. (OIT 1994b,

párrafo 159).
En cuanto a los conflictos en materia de salud y seguridad debe distinguirse entre los relativos a la negociación de ciertos derechos (por ejemplo, la determinación de las funciones precisas de un representante de seguridad en la aplicación de una política general de salud y seguridad) y los que tienen que ver con situaciones de riesgo inminente. Cuando existe una situación peligrosa, o se cree que existe, la legislación y los convenios colectivos prevén en general la concesión a los trabajadores del derecho a suspender la actividad. Esta interrupción suele considerarse como un derecho individual del trabajador o los trabajadores que están afectados directamente por un riesgo.

Existen varias fórmulas para justificar la suspensión del trabajo.
La creencia sincera en la existencia de peligro puede bastar o es posible que haya que demostrar la existencia de un peligro objetivo. Respecto a quien está en peligro, los trabajadores puede dejar de trabajar si están sometidos a una amenaza inmediata, si bien el derecho puede ser más amplio e incluir la posibilidad de que se provoque peligro para los demás. En general, las suspensiones colectivas del trabajo por solidaridad (huelgas de apoyo) no se prevén en las disposiciones (y, por tanto, pueden considerarse ilícitas), pero, de hecho, sí se convocan. La facultad de suspender el trabajo también puede asignarse a los representantes en materia de salud y seguridad en el lugar de trabajo. El trabajo puede ser interrumpido pendiente de una decisión definitiva adoptada por las autoridades administrativas.
En el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, 1981 (nº 155) se establece que los trabajadores no sufrirán consecuencias injustificadas por haber interrumpido una situación de trabajo por creer que ésta entraña un peligro inminente y grave para su vida o su salud (artículo 13). Una disposición similar puede encontrarse en el artículo 8(4) de la Directiva marco de la Unión Europea de 1989, en la que se hace referencia a un “peligro grave, inminente y que no pueda evitarse”. A menudo, se contempla en la legislación sobre salud y seguridad el derecho a suspender el trabajo debido a un peligro inminente. En algunos países, este derecho se reconoce en la legislación laboral y se concibe como una interrupción del trabajo que no constituye una huelga; por tanto, los requisitos de procedimiento aplicables en este caso no deben satisfacerse y la obligación de paz no se incumple. Del mismo modo, cuando la empresa cierra el lugar de trabajo en cumplimiento de una orden de suspensión del trabajo o debido a una creencia razonable en la existencia de una situación peligrosa, no suele considerarse un cierre patronal.