En sentido amplio, designa el conjunto de intervenciones del Estado que apuntan a actuar cuanti y cualitativamente sobre el empleo. Todos los instrumentos de la política económica y social (política presupuestaria y monetaria, política industrial, política de formación…) pueden movilizarse para ejercer efectos en el ámbito del empleo. La cuestión es la del peso acordado a los objetivos de empleo en los diferentes ámbitos de la intervención pública. En sentido estricto, la política de empleo agrupa un conjunto de acciones que apuntan a mejorar los procesos de adaptación dinámica entre la oferta y la demanda de trabajo así como a favorecer la inserción profesional de la población activa potencial.
En el caso de la Unión Europea, es posible distinguir dos fases principales. Estudiaremos en primer lugar (primera parte) las características de la etapa inicial, la más larga, que va desde el tratado fundador de Roma (1957) al de Maastricht
(1992). La integración se construye sobre la base de una ficción: el corte entre una esfera “económica”, a la que se limitan las competencias comunitarias, y una esfera “social” que permanece como competencia de los Estados miembros únicamente. La política de empleo se sitúa, por naturaleza, en la intersección de estas dos esferas; jurídicamente, corresponde a la competencia de los Estados, pero de manera parcial y segmentada, las autoridades comunitarias se dotan progresivamente
de ciertos medios de acción.
En una segunda parte, veremos cómo, con el tratado de Amsterdam (1997), el empleo fue reconocido como una “cuestión de interés común”.
Desde entonces, las autoridades comunitarias(2) tienen competencia para coordinar las políticas nacionales. Un conjunto de dispositivos nuevos se implementaron sucesivamente. Se reagruparon bajo los términos de “estrategia europea de empleo”, expresión tan vaga como ambiciosa de la que mostraremos las ambigüedades. Sobre la base de este diagnóstico, intentaremos (tercera parte) explorar las perspectivas que se ofrecen hoy cuando la ampliación a diez nuevos países debe, en principio, acompañarse con la adopción de una Constitución europea.
1. Del tratado de Roma al tratado de Maastricht: el dualismo de lo económico y de lo social como obstáculo a una política europea de empleo
Nuestro objetivo no es retrazar la historia de la construcción europea desde el punto de vista de la política de empleo(3) sino comprender cómo se introdujeron lógicas aún hoy poderosas. El tratado de Roma instituye la separación de lo económico y lo social. En el curso de los siguientes treinta y cinco años no será cuestionado en su principio, sino atenuado según las necesidades del momento con la ayuda de técnicas jurídicas variadas.
1.1. El compromiso fundador
El tratado de Roma constituye un compromiso entre los seis Estados involucrados en ese momento(4) y entre las fuerzas políticas y económicas que se enfrentaban acerca del proyecto. Por un lado, se manifiesta una estrategia federalista que anteriormente había obtenido con la CECA5 la creación, en escala sectorial, de una autoridad supranacional que combinara competencias en materia económica y social. En el otro campo, se encuentran tanto los defensores de la soberanía de los Estados-nación como los grandes empresarios, partidarios de la creación de un mercado unificado pero preocupados por impedir la aparición de un nivel extra de intervención pública.
La ficción de un corte entre la esfera económica y la esfera social vuelve el acuerdo posible. Las autoridades europeas conciben atribuir competencias necesarias a la construcción de un mercado común, es decir, un espacio en el que progresivamente se asegure la libre circulación de las mercancías, los capitales y los trabajadores. Los Estados conservan plena competencia para las políticas sociales esenciales al establecimiento de su legitimidad (Leibfried y Pierson, 1998). Esta solución satisface a las organizaciones patronales y tranquiliza a las fuerzas nacionalistas. Es aceptada por las corrientes federalistas porque apuestan a que el movimiento de integración económica volverá ineluctable la ampliación de las competencias comunitarias a otros ámbitos y la emergencia de una autoridad supranacional.
Una de las consecuencias de este compromiso es imponer una concepción segmentada del problema del empleo:
1) por una parte, la creación de un espacio multinacional económico unificado se considera un factor de aceleración del crecimiento y de reducción de las desigualdades entre países miembros; la integración económica europea ejercería entonces automáticamente efectos positivos sobre el empleo sin que en este nivel sea necesaria una política activa del empleo, y
2) por otra, la intervención de las autoridades europeas en el ámbito del empleo se reduce a la creación de las condiciones necesarias para la integración económica: libre circulación de los trabajadores entre países miembros, igualdad de tratamiento para los trabajadores inmigrantes, lucha contra las formas de discriminación susceptibles de generar una competencia desleal (“dumping social”).
Subrayemos que esta elección es coherente con la concepción dominante en la época en materia de política nacional del empleo. Se observa el mismo dualismo. En una lógica keynesiana, la determinación del volumen global del empleo corresponde a una política macroeconómica que apunta a regular tendencialmente el nivel de actividad cerca del pleno empleo. En este marco, que escapa a su competencia, las políticas de empleo, en el sentido estricto del término, tienen como función reducir y/o volver socialmente tolerables los desequilibrios que aparecen en el mercado de trabajo. Se trata principalmente de enfrentar la escasez, cuantitativa y cualitativa, de mano de obra, y luego administrar las reconversiones profesionales vueltas necesarias por las transformaciones del tejido industrial. En el contexto de pleno empleo que conocen los países de Europa occidental en las décadas de 1950 y 1960, la frontera establecida por el tratado de Roma entre lo económico y lo social, así como la segmentación resultante en la gestión de los problemas de empleo, pueden parecer bien adaptadas al contexto económico y a las restricciones políticas. Sin embargo, su carácter artificial generará tensiones crecientes.
1.2. Una yuxtaposición de dispositivos parciales
Del tratado de Roma al tratado de Amsterdam, no existe base jurídica para la aplicación de una política europea del empleo. El impacto de la construcción europea sobre el empleo se contempla desde dos lógicas distintas.
En la esfera económica, el discurso dominante afirma los efectos globalmente positivos sobre el empleo de la plena realización de un mercado unificado. El abandono de las políticas keynesianas por los diferentes Estados miembros durante la década de 1980 y su adhesión, más o menos radical, a las virtudes del liberalismo económico refuerzan la confianza que otorgan a los efectos de la liberalización de los movimientos de mercancías, trabajadores y capitales y a las economías de escala generadas por las ampliaciones sucesivas. De la misma manera, la realización de la unión monetaria se presenta como la garantía de un crecimiento duradero no inflacionista.
Solo la recesión de comienzos de la década de 1990 cuestionará provisoriamente esta fe inquebrantable.
En el ámbito de la política social, una evolución compleja y contradictoria permite el aumento y la diversificación de la intervención comunitaria solicitando de manera extensiva las escasas bases jurídicas ofrecidas por los tratados (Leibfreid y Pierson, 1998). El impacto en materia de empleo será fragmentado:
3) un conjunto de medidas apuntan a asegurar la igualdad de tratamiento de los trabajadores migrantes pertenecientes a los países miembros;
4) muchas directivas6 establecen una base mínima de derechos en materia de condiciones de empleo y de trabajo;
5) las desigualdades regionales en las tasas de desempleo y las grandes olas de reestructuraciones industriales favorecen una utilización ampliada de los fondos estructurales, en particular del Fondo Social Europeo.
El corte institucional entre las competencias y los modos de acción en materia económica y social tornan imposible una política coherente de empleo. Sin inconveniente fundamental durante el período de pleno empleo, esta laguna se vuelve peligrosa para la legitimidad de la construcción europea cuando, en la mayoría de los Estados miembros, el desempleo llega a ser masivo y persistente.
A partir de 1993, la situación del mercado de trabajo crea las condiciones de una ruptura cualitativa en el dispositivo institucional de tratamiento de los problemas de empleo a nivel comunitario.
2. Después el tratado de Amsterdam: génesis y ambigüedad de la Estrategia Europea de Empleo
La Estrategia Europea de Empleo es el producto del contexto histórico particular que caracteriza la negociación del tratado de Amsterdam.
Aplicada en el marco de un dispositivo institucional específico (el “proceso de Luxemburgo”), plantea evidentes problemas de coordinación con otros dispositivos y otras esferas de la política comunitaria, en particular la política macroeconómica y la de protección social. Basada en la cooperación entre autoridades comunitarias y gobiernos nacionales, deja un espacio mal definido a los actores sociales más directamente involucrados en los problemas de empleo. Si bien el empleo está indiscutiblemente presente hoy en la agenda, la puesta en coherencia de las políticas de las diferentes instituciones pertinentes sigue siendo, directa o indirectamente, un problema mal resuelto.
2.1. Un contexto histórico específico
El primer semestre de 1997 constituye un período bisagra en la historia de las políticas europeas del empleo. Por quinto año consecutivo, la tasa de desempleo promedio, para el total de los países de la Comunidad, es superior a 10%. Equivocadamente o no, fracciones crecientes de la opinión pública asocian esta situación a la aplicación de un tratado de Maastricht dominado por el objetivo de restauración de los equilibrios presupuestarios y monetarios. Ahora bien, en tres grandes países miembros (Italia en abril de 1996, Reino Unido y Francia en mayo 1997) (7) las elecciones legislativas reemplazaron mayorías de derecha por mayorías de izquierda o centroizquierda.
Existe entonces a la vez una presión social fuerte para una consideración prioritaria de los problemas de empleo y una mayoría de gobiernos nacionales que están convencidos de la necesidad de una política europea activa en este ámbito.
Desde 1997, la evolución se realizó en tres momentos.8 En primer lugar, la introducción en el tratado de Amsterdam de un “capítulo sobre el empleo” amplía las competencias de las autoridades europeas. Después, un mecanismo de coordinación de las políticas macroeconómicas y de las políticas de empleo se creó en 1999 en la cumbre de Colonia. Finalmente, bajo el nombre de “método abierto de coordinación”, la cumbre de Lisboa (2000) comienza la integración de las políticas sociales en la estrategia europea. Antes de examinar las consecuencias institucionales de estas etapas, se imponen dos observaciones previas:
6) en primer lugar, para mayor claridad, analizamos sucesivamente tres procesos progresivamente imbricados sin dar nacimiento a un sistema unificado. La dificultad central es apreciar la naturaleza de las relaciones que se establecen entre tres subsistemas parcialmente independientes, y
7) en segundo lugar, la lógica dominante fue modificada progresivamente bajo la influencia de dos factores. Una sucesión de elecciones llevaron a la llegada al poder de mayorías de derecha en varios países. La extensión del campo de las competencias comunitarias fue acompañada con un refuerzo progresivo de una orientación económica liberal. Ahora bien, este movimiento coincide con la ruptura del fuerte crecimiento conocido por Europa de 1997 a 2000. Nacida en la urgencia de un contexto de desempleo masivo, la política europea de empleo se exhibió después como estrategia de largo plazo en Lisboa (abril de 2000) en la euforia de una vuelta anunciada al pleno empleo; desde entonces, se la aplica en un contexto de desaceleración económica de duración indeterminada, acompañada por una recuperación del crecimiento del desempleo.
2.2. Los instrumentos de la política de empleo
Retomemos el examen de las tres etapas que llevaron al edificio actual (véase Anexo).
EL PROCESO DE LUXEMBURGO
Inmediatamente luego de la firma del tratado de Amsterdam, una reunión especial del Consejo (Luxemburgo, noviembre de 1997) creó un dispositivo institucional específico para la aplicación del capítulo sobre el empleo.9 Resulta un progreso significativo, ya que el “plan de acción para el empleo” adoptado en la cumbre de Essen (diciembre de 1994) había sido letra muerta a falta de dispositivos de aplicación. En adelante, la coordinación de políticas nacionales se basa en cuatro “pilares”10 que las “líneas directrices” expresan, cada año, en objetivos y medios de acción, a veces cuantificados. Por ejemplo, los Estados se comprometieron a ofrecer a toda persona privada de empleo una formación, una experiencia profesional o un empleo antes de que su duración de desempleo alcance los doce meses (o seis meses para los jóvenes). Las autoridades de la Unión examinan los “planes de acción nacionales”, y luego evalúan su grado de realización. No tienen poder de sanción,11 pero pueden formular recomendaciones a los Estados que se hacen públicas. La evaluación de este procedimiento, luego de cinco años de experiencia, dio resultados mitigados.
Según algunos, los gobiernos se limitaron a retraducir su política de empleo para hacerla entrar en el lenguaje de las líneas directrices. Para otros, el trabajo sistemático de comparación y de evaluación de las políticas nacionales engendró un efecto de convergencia; es difícil para un gobierno nacional aparecer, tanto respecto de otros países como de su opinión pública, como un “mal alumno” en materia de acción para el empleo.
Más profundamente, la exhibición de objetivos comunes y la adopción de un vocabulario unificado forjaría tendencialmente las representaciones de los actores proporcionando una fuente de legitimación a las elecciones de los gobiernos.
Los problemas metodológicos vuelven muy difícil la identificación de un efecto propio sobre las políticas nacionales imputable a las líneas directrices y al procedimiento de seguimiento y evaluación. Sin embargo, la cumbre de Barcelona (marzo de 2002) estableció un balance globalmente positivo de la experiencia y la perennizó bajo una forma modificada.
Se le hicieron dos críticas importantes, sobre las que volveremos más adelante. La primera se refiere al contenido: las líneas directrices comportan, en lo esencial, acciones de transformación de la oferta de trabajo, pero sólo conciernen marginalmente a la demanda de trabajo. Esto plantea el problema de la coordinación de la política de empleo con la política económica. La segunda crítica concierne al bajo grado de intervención activa de los “interlocutores sociales”, incluso si están formalmente asociados en todas las etapas. Esto plantea la cuestión de las relaciones entre los procesos consultativos y el “diálogo social europeo”.
POLÍTICA ECONÓMICA Y EMPLEO
La década de 1990 permite observar, a diferencia de la década precedente, una fuerte correlaciónentre los desempeños nacionales en materia de crecimiento económico y de creación de empleos (Husson, 2000). La acción por el empleo no puede disociarse de las elecciones de política económica. Esta preocupación era central en el informe Crecimiento, competitividad, empleo, presentado en 1993 por Jacques Delors. Una estrecha articulación se establecía entre crecimiento de la producción, de la productividad, del empleo y de los salarios; las proposiciones se referían tanto a reformas del mercado de trabajo y de los sistemas de protección social como a programas masivos de inversión (Comisión de las Comunidades Europeas, 1993). El Consejo aprobó el informe, y lo olvidó enseguida.
Una vez más, la creación de dispositivos institucionales será necesaria para superar el estadio de las declaraciones de intención. La cumbre de Dublín (diciembre de 1996) adoptó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento; la realización del segundo objetivo contenido en su título (crecimiento) aparece condicionada a aquella, previa, del primero (estabilidad). El elemento nuevo es la creación de un mecanismo de sanciones financieras para los Estados que no respeten la disciplina presupuestaria (tasa de déficit de las finanzas públicas superior a 3%).12 La lógica del Pacto se expresa cada año en la adopción de “Grandes orientaciones de política económica” (GOPE) que los Estados miembros se comprometen a respetar.
Finalmente, la creación del Banco Central Europeo por el tratado de Amsterdam reforzó el peso de las restricciones de estabilidad: el Banco Central, en efecto, se fijó como primera prioridad la estabilidad de precios.13
En esta perspectiva, hoy dominante, la creación de empleos se espera como el subproducto del respeto de los “grandes equilibrios” que aseguran las condiciones de un crecimiento “sano y duradero” y de las reformas estructurales del mercado de trabajo que aumentan la flexibilidad.
Una lógica diferente se había propuesto, a iniciativa de Oskar Lafontaine, ministro de Economía, luego de la llegada al poder de la izquierda en Alemania. Inspirándose en la experiencia de los “pactos sociales” nacionales (Fajertag y Pochet, 2001), el proyecto de “Pacto europeo para el empleo” se basaba en la coordinación de las políticas de apoyo al crecimiento económico y de las políticas de empleo, al mismo tiempo que se buscaba evitar la vuelta de la inflación (Dufresne,
2002). A pesar del apoyo de Francia y de Italia, la resistencia de otros países, y luego la renuncia de Oskar Lafontaine hicieron que el Pacto, adoptado en la cumbre de Colonia (junio de 1999) quedara prácticamente vacío de sustancia. La única disposición concreta es la creación de una instancia de “diálogo macroeconómico” que reúne a los representantes del Consejo, de la Comisión, del Banco Central y de las organizaciones patronales y sindicales. La idea subyacente era, como pasaba en Alemania, establecer una coherencia entre tres esferas de regulación interdependientes: las políticas presupuestarias de los Estados, definidas por los gobiernos y coordinadas por el Consejo y la Comisión; la política monetaria que corresponde al Banco Central Europeo; la política salarial que resulta de negociaciones colectivas nacionales. El vocabulario empleado (“diálogo”) significa que la instancia no tiene poder; su funcionamiento parece haber tenido un carácter en gran medida formal.
La cumbre de Lisboa (marzo de 2000) se desarrolló en una coyuntura económica eufórica. Los países de la Unión Europea acababan de conocer tres años de crecimiento económico, con un claro retroceso del desempleo. Los gobiernos están convencidos de que este crecimiento puede mantenerse duraderamente en una tasa de 3% y llegar al pleno empleo. Adoptan, para los siguientes diez años, la estrategia de Lisboa con un objetivo ambicioso: “Volverse la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de un crecimiento económico duradero acompañado con una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y una mayor cohesión social”.(14) Los temores en cuanto a una escasez futura de mano de obra producen un cambio del objetivo prioritario en materia de empleo: ya no se trata de disminuir la tasa de desempleo, sino de aumentar la tasa de empleo.(15) La tasa de empleo debe pasar de 61 a 70% en 2010, lo que implica un esfuerzo particular para aumentar el empleo de las mujeres y de los trabajadores de más de cincuenta y cinco años. Simultáneamente se adopta un programa de formación “vitalicia” para responder a las necesidades de la “economía del conocimiento”.
La política de empleo tiene como prioridad movilizar cuantitativamente y adaptar cualitativamente los recursos de mano de obra requeridos para un crecimiento comandado por la revolución tecnológica, en una economía de mercado en la que se intensifican las exigencias de competitividad. Esta nueva orientación, que se combina con las restricciones de respeto de los equilibrios monetarios y presupuestarios, lleva en un mismo movimiento a reforzar el papel de la política de empleo en el nivel europeo y a someter su contenido a las prioridades de la política económica.
La última modificación viene de la cumbre de Barcelona (marzo de 2002). Hasta entonces, estaba previsto que el contenido de las líneas directrices sobre el empleo debía definirse en el marco de los GOPE; el desfase de los calendarios (cumbres de primavera y de otoño) podía dar un cierto grado de autonomía a las primeras. En Barcelona se decidió, por razones de coherencia, unificar los dos calendarios: en adelante, las GOPE y las líneas directrices se preparan y adoptan simultáneamente.(16)
Se puede considerar hoy que si la integración de las políticas económicas y de las políticas de empleo se realiza en el plan institucional, es con el precio de una sumisión de las segundas a las primeras, cuya orientación vimos.
ECONOMÍA, EMPLEO Y COHESIÓN SOCIAL
Si el empleo se sitúa en la intersección de la esfera llamada económica y de la esfera llamada social, la puesta en coherencia de las políticas económicas y de las políticas de empleo no regula más que uno de los dos aspectos del problema.
Es en el segundo ámbito donde la cumbre de Lisboa introduce una innovación institucional. Al inspirarse en el proceso de Luxemburgo, decide aplicar en diferentes ámbitos de la política social un “método abierto de coordinación” (MAC) que, en ausencia de toda base en el tratado, se basa en el libre compromiso de los Estados.
El método está calcado del utilizado para la coordinación de las políticas de empleo: definición de objetivos e indicadores comunes, planes de acción nacionales, benchmarking, seguimiento y evaluación en escala comunitaria. Los dos principales ámbitos de puesta en aplicación del MAC fueron los regímenes de jubilaciones y la inclusión social. Es interesante observar que, en ambos casos, la cuestión de la coordinación con la política de empleo se plantea de entrada y que la puesta en coherencia está fuertemente restringida por prioridades económicas.
La reforma de los sistemas de jubilaciones se colocó bajo una doble influencia (Math, 2001- 2002; De la Porte, 2003). En primer lugar, es el Comité de Política Económica el que desde 1997, en nombre de los riesgos de aumento de los déficits públicos y de los aportes obligatorios, se apodera del dossier a nivel europeo. Lógicamente, pone el acento sobre la viabilidad financiera de los regímenes y, con esta meta, sobre el objetivo del “envejecimiento activo”. De manera complementaria, el desarrollo de las jubilaciones por capitalización se presenta como un medio de financiar la inversión. En segundo lugar, en el marco de la estrategia europea por el empleo, la tendencia al envejecimiento de la población está en el origen de la adopción del objetivo de aumento de la tasa de empleo de los trabajadores de edad, y después del objetivo de alargamiento de cinco años de la vida activa. La aplicación del MAC a este dossier, a partir de 2001, constituyó un medio para presentar, cuatro años después de su lanzamiento, una visión menos desequilibrada, en particular agregando un objetivo de mantenimiento de un nivel de vida satisfactorio para los jubilados.
Una segunda ilustración de las lógicas de interdependencia jerarquizada en el marco del MAC está dada por el programa de lucha contra la pobreza y la exclusión social.(17) El principal objetivo declarado es el de justicia y cohesión social, pero se acompaña con la afirmación de que el empleo constituye la mejor protección contra la pobreza y la exclusión. Se da así la prioridad a la inserción o a la reinserción profesional. El aspecto positivo es privilegiar que las políticas activas de empleo se hagan cargo de las categorías sociales con mayores dificultades. El aspecto inquietante es el acento puesto sobre el efecto “desestimulante del trabajo” que sería ejercido por los ingresos de sustitución (seguros de desempleo, prestaciones de asistencia, ingresos mínimos garantizados);ellos provocarían la creación de “trampas de desempleo” o de “trampas de inactividad” para las personas que no encontraran una ganancia financiera suficiente como para justificar un empleo. El objetivo de “hacer que el trabajo pague” (making work pay) lleva a preconizar un reexamen del nivel, la duración y las condiciones de atribución de los ingresos de sustitución.
Las preocupaciones por la reducción de los gastos públicos no están, evidentemente, ausentes de este enfoque.
3. Perspectivas de la política de empleo en una Unión Europea ampliada
La entrada en 2004 de diez nuevos Estados miembros(18) en la Unión Europea modifica su equilibrio y, en particular, las condiciones en las que se plantea el problema de una estrategia europea de empleo:
1) luego de la desaparición de la planificación central, los mercados de los PECO (ex países comunistas) estuvieron desorganizados y fragmentados; los instrumentos de la política de empleo son aún embrionarios;
2) la desigualdad de los niveles de desarrollo crea serios obstáculos a una perspectiva de convergencia; se decidió un redespliegue de los Fondos Estructurales europeos en beneficio de los nuevos miembros, pero sin aumento del presupuesto global, de donde proviene la inquietud de los países que hasta el momento eran los principales beneficiarios (países del sur e Irlanda), y
3) la debilidad de los salarios en los PECO hace temer a los sindicatos una política de dumping social, atizada por las deslocalizaciones de actividad.
Para tener en cuenta las transformaciones institucionales ocurridas desde el tratado de Amsterdam y las consecuencias de la ampliación, se llevó a cabo una larga y difícil negociación para adoptar por primera vez una Constitución Europea. (19) Nos servirá de referencia para examinar los desafíos actuales de la política de empleo a escala de una Unión de veinticinco miembros. En nuestra opinión, se desprenden dos exigencias principales:
• reequilibrar el peso acordado a las diferentes prioridades que interactuaban en la regulación del empleo, e
• insertar a los actores sociales actualmente marginados en estos procesos.
3.1. Reequilibrar los objetivos
Desde la desaceleración del crecimiento de la década de 1970, la historia de la construcción europea está marcada por la confrontación permanente de dos concepciones antagónicas del desarrollo económico y social y de la integración.
Por supuesto, las políticas seguidas son siempre de compromiso, pero es útil partir de una visión simplificada de estas dos concepciones para apreciar el peso relativo que se les otorga.
Según la primera concepción, la Unión Europea es, antes que nada, un gran mercado unificado dentro del cual deben eliminarse todos los obstáculos a la libre circulación de los hombres, de las mercancías y de los capitales. La prioridad debe darse a las “reformas estructurales” que eliminan los obstáculos a la competencia en los mercados, en primer lugar, en los mercados de trabajo. El empleo, la duración del trabajo, los salarios, deben ser flexibles para asegurar una adaptación sin costos ni demoras a las variaciones de la oferta y la demanda de trabajo. La responsabilidad de las instituciones europeas y de los gobiernos de los Estados miembros es cooperar para realizar estas condiciones. El crecimiento es en primer lugar un problema de competitividad; para garantizarla a largo plazo, la lucha contra la inflación y los déficits públicos constituyen un imperativo, así como el control de los costos salariales (salario propiamente dicho y protección social).
Según la segunda concepción, la Unión Europea adquirió una dimensión y presenta un grado de integración económica20 que le permiten tener una política macroeconómica activa de apoyo del crecimiento.(21) Esta política sería a la vez una política de la oferta (grandes inversiones de infraestructura, investigación y desarrollo, formación vitalicia…) y una política de la demanda (crecimiento del salario real vinculado con el de la productividad, modernización, pero mantenimiento de sistemas de protección social…). Implica no solamente una coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, sino también la asignación de medios de acción a las autoridades comunitarias (presupuesto global de intervención, armonización fiscal…).
Finalmente, la cohesión social no se considera como un costo sino como una condición del crecimiento duradero.
¿Cuál es la naturaleza del compromiso actual?
La Comisión Europea propone a menudo en sus documentos un esquema armonioso que articula las políticas combinadas que deben “crear un círculo virtuoso de progreso económico y social”.
Se establecen interacciones entre tres polos:(22)
1) la política económica, guiada por objetivos de competitividad y dinamismo;
2) la política de empleo, con objetivos de calidad social y de cohesión social, y
3) finalmente, la política del empleo, orientada por objetivos de pleno empleo y de calidad del trabajo.
La presentación es seductora, pero la realidad es otra.
En primer lugar, si la unificación, decidida en la cumbre de Barcelona, de los calendarios de preparación y adopción de los GOPE y de las líneas directrices refuerza la coordinación de las políticas económicas y del empleo, nadie discute que refuerza al mismo tiempo la dominación de las primeras sobre las segundas. Asimismo, la independencia del Banco Central y la definición de sus prioridades acentúan el dominio de la ortodoxia económica.
En segundo lugar, se asegura de manera distintiva la coordinación de las políticas sociales y del empleo. La Agenda para la coordinación social (Comisión Europea, 2000) establece, para el período 2000-2005, la coherencia entre los dos ámbitos. Subrayemos que adopta “un principio director: reforzar el papel de la política social en tanto factor productivo” (ídem: 7). La jerarquía de instancias es explícita. Si el proyecto de Constitución confirma el principio de “coordinación de las políticas económicas y del empleo” con los GOPE y las líneas directrices, no menciona más que una posibilidad de iniciativa de la Unión para asegurar la coordinación de las políticas sociales de los Estados miembros.(23) No menciona ni el MAC ni una coordinación entre las políticas económicas y sociales comunitarias. Finalmente, el proyecto, al tratarse de órganos de decisión del Banco Central, confirma que “su objetivo principal es mantener la estabilidad de los precios”.
El compromiso privilegia claramente la primera concepción, haciendo al mismo tiempo algunas concesiones a la segunda. Es el reflejo del estado actual de las relaciones de fuerza políticas, económicas y sociales.
3.2. Combatir la marginación de los actores sociales
En primer lugar, hay que disipar una ambigüedad. Habitualmente se designa con el término actores sociales (o “interlocutores sociales”) a las organizaciones patronales y sindicales. Ahora bien, las primeras, en tanto órganos de defensa de intereses económicos, en ningún momento fueron marginados del proceso de construcción europea; se puede considerar incluso que desempeñaron un papel central. Las organizaciones patronales no son actores sociales, frente a los sindicatos, más que en su función de representación de los empleadores. El problema de la marginación en el nivel europeo concierne entonces primero a los sindicatos; ahora bien, son los más directamente involucrados en las decisiones que determinan el nivel y la calidad del empleo. Su marginación resultó, por una parte, de su ausencia en los mecanismos de toma de decisiones comunitarias; por otra, del hecho de que, hasta 1991, la organización de empleadores dominante, la UNICE, (24) rechazó el principio mismo de una negociación colectiva europea.
En el primer ámbito, la evolución estuvo caracterizada por la proliferación de los lugares de consulta o de concertación. La CES25 expresó sobre este punto a la vez una satisfacción de principio y una gran frustración, salvo quizá en la época de la presidencia de Jacques Delors, en cuanto al impacto concreto de los trabajos de estas múltiples instancias.
Un cambio cualitativo intervino cuando el tratado de Amsterdam integró las disposiciones del Protocolo Social (26) que había sido solamente anexado al tratado de Maastricht. Según la primera modalidad de negociación colectiva prevista, (27) los firmantes pueden llegar a un acuerdo que se transcribe en una directiva europea. Se vuelven entonces productores de normas obligatorias, cuya aplicación es controlada por la Corte de Justicia.
Luego de algunos éxitos y fracasos, este primer procedimiento de negociación parece hoy abandonado en beneficio del segundo, el que corresponde a la iniciativa de los actores sociales.
En esta perspectiva, las organizaciones sindicales y patronales adoptaron, en noviembre de 2002, un programa de trabajo 2002-2003 en torno de tres prioridades: empleo, movilidad y ampliación.
El significado que debe acordarse a esta evolución es incierto. Por una parte, manifiesta una voluntad de autonomía de los actores sociales en la elección y programación de los temas abordados y en las modalidades de su tratamiento (acuerdos voluntarios, definición de marcos de acción, declaraciones comunes, etc.). Por otra, traduce la hostilidad del empresariado y la prudencia creciente de la Comisión en cuanto a la producción de una legislación social europea. Los acuerdos voluntarios no son aplicables más que en la medida en que se firman en cada uno de los Estados miembros acuerdos de aplicación. La mención frecuente de la soft law o de la trasposición de los métodos del MAC en el diálogo social europeo es significativa de este nuevo contexto.
En este ámbito, el proyecto de Constitución no aporta nada. Se limita a consagrar algunas líneas al “diálogo social autónomo” que la Unión se reduce a “facilitar”. La lógica es más la de un reparto de tareas limitadas a la esfera “social” que la de una integración de los actores sociales en las elecciones de política económica y social.
La realización en marzo de 2003 de una primera cumbre social tripartita para el crecimiento y el empleo manifestó a la vez el reconocimiento de la necesidad de un debate tripartito sobre este tema y la voluntad de no ir más allá del estadio de la concertación.
En cambio, el proyecto de Constitución finalmente propuso un avance fundamental al integrar la Carta de derechos sociales fundamentales, adoptada en 2000, pero cuyo status jurídico había permanecido indeterminado. (28) La Carta reconoce explícitamente el derecho sindical, el derecho a la negociación colectiva y a la acción colectiva, incluso para la huelga. Quizá es más bien sobre esta base que los sindicatos podrán hacer oír su voz en el ámbito del empleo. La experiencia de la construcción europea, y más particularmente de la “estrategia europea para el empleo”, es rica en enseñanzas. Si se la compara con otras experiencias de unión económica regional, por ejemplo el Mercosur o el NAFTA, presenta indiscutiblemente un grado más elevado de consideración de los problemas de empleo; las autoridades comunitarias tienen una competencia (limitada) para producir normas en materia de empleo y disponen de instrumentos de coordinación de las políticas nacionales de empleo. Cuando se examina el contenido de la estrategia, aparece como el resultado del apilamiento de una sucesión de compromisos que a veces reforzaron, a veces corrigieron, los efectos de una lógica económica liberal dominante. El papel de los sindicatos se reconoce, pero su peso se reduce.
4. La Estrategia Europea para el Empleo: un compromiso inestable (Post Scriptum, junio de 2005)
El texto del artículo que precede fue redactado en agosto de 2004. Ningún cambio de gran importancia se ha producido desde ese entonces que nos obligue a modificar el contenido de la Estrategia Europea del Empleo que habíamos presentado. Sin embargo es útil mencionar algunos acontecimientos recientes que confirman o refuerzan algunas tendencias que habían sido puestas en evidencia.
4.1. La interrupción de los procesos de ratificación del Tratado Constitucional
Los resultados negativos registrados en Francia, y después en Holanda, en ocasión del referéndum sobre el proyecto de Tratado Constitucional condujeron al Consejo Europeo, en junio de 2005, a suspender los procedimientos de ratificación en aquellos Estados miembros que todavía no se habían pronunciado. En espera de nuevas discusiones, los tratados anteriores continúan aplicándose.
Cualquiera sea la importancia de este fracaso en diversos dominios, no hay consecuencias directas sobre la Estrategia Europea para el Empleo pues no ha sido modificada por el Tratado.
Una consecuencia indirecta resulta de la no integración, con un valor constitucional, de la Carta de los Derechos Sociales Fundamentales. Éstaconserva su estatuto de simple declaración aprobada por todos los Estados miembros en la reunión cumbre de Niza (2000); su cumplimiento no está entonces sometido al control de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas.
4.2. Revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Nosotros habíamos indicado (véase la nota 12 de nuestro artículo) que, estando confrotados a los déficit presupuestarios excesivos de Alemania y de Francia, el Consejo de Ministros había decidido en noviembre de 2003 suspender el procedimiento iniciado para sancionar a esos dos países. La existencia del Pacto se encontraba, por este hecho, puesta en cuestión. El Consejo Europeo de marzo de 2005 ha aprobado un proyecto de “mejoramiento” del Pacto, que debería hacer menos rígida su aplicación, especialmente por el hecho de tomar en consideración situaciones nacionales específicas y por la atención puesta, no solamente en los niveles del déficit y en una fecha dada (déficit presupuestario, deuda pública), sino también en los sentidos de las variaciones de esos niveles.
4.3. Líneas directrices integradas para el crecimiento y el empleo
Prosiguiendo el proceso de integración de las Grandes orientaciones de políticas económicas y de las Líneas directrices para el empleo, el Consejo las reunió en un documento único que cubre el período 2005-2008 modificando el listado inicial. Entre las veintitrés líneas directrices aprobadas, ocho de ellas se refieren al empleo:
1) Aplicar políticas de empleo que se orienten a alcanzar el pleno empleo, mejorar la calidad y la productividad del trabajo y fortalecer la cohesión social y territorial.
2) Favorecer un enfoque fundado sobre el ciclo de vida con respecto al trabajo.
3) Crear mercados de trabajo que favorezcan la inserción de los demandantes de empleo y de las personas desfavorecidas.
4) Mejorar las respuestas a las necesidades de los mercados de trabajo.
5) Favorecer la flexibilidad conciliándola con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del mercado de trabajo.
6) Vigilar para que la evolución de los salarios y de los otros costos del trabajo sea favorable al empleo.
7) Incrementar y mejorar las inversiones en el capital humano.
8) Adaptar los sistemas de educación y de formación a las nuevas necesidades en materia de competencias.
Se observa entonces un fortalecimiento de las evoluciones que habían aparecido en las fases anteriores.
4.4. Examen a medio camino de la Estrategia de Lisboa
Adoptada en 2000 por una duración de diez años, la Estrategia de Lisboa había sido concebida en la óptica de un período de crecimiento sostenido.
La disminución prolongada del crecimiento, vigente desde 2001, ha hecho que la Unión Europea se encuentre muy en retraso, a “medio camino” con respecto a la realización de los objetivos que habían sido adoptados.
El Consejo Europeo de marzo de 2005 decidió volver a lanzar la Estrategia procediendo a recentrarla sobre “el crecimiento y el empleo”. Aun cuando mantiene un equilibrio formal entre los diferentes componentes de la Estrategia, el documento adoptado por el Consejo Europeo se ha interpretado generalmente como un acercamiento hacia políticas ortodoxas de estímulo al crecimiento (sin política macroeconómica de crecimiento concertado) y como una opción preferencial hacia la creación cuantitativa de empleos, especialmente gracias a las reformas llamadas “estructurales” de los mercados de trabajo, pero a costa de una menor atención acordada a la calidad del empleo.
5. El proyecto de directiva sobre los servicios
Con el propósito de generalizar la competencia, en el seno de la Unión, hacia las actividades de servicios, la Comisión ha presentado, en 2004, una propuesta de directiva (llamada “directiva Bolkestein”, por el nombre del comisario europeoque estuvo inicialmente a cargo de este asunto) que ha despertado muy vivas controversias. El texto preveía la aplicación a todas las actividades de servicio, incluso por ejemplo la salud, del principio de la libre circulación de los servicios, aun por medio de la puesta en comisión de trabajadores, en el seno de la Unión. El principal argumento sostenido por los partidarios del proyecto es que la intensificación de la competencia aseguraría un volumen considerable de creación de empleos. Las críticas se dirigieron sobre todo a los riesgos que podían resultar en cuanto al control de la calidad y de la seguridad de los servicios, y en cuanto a la condición de los trabajadores de esos sectores (riesgos de dumping social, a partir de los países donde los costos salariales eran más débiles). En efecto, ningún dispositivo de armonización estaba previsto y las reglas que se aplicarían a los prestatarios de los servicios serían aquellas de los países de origen (de donde puede darse la emergencia de riesgos de deslocalización).
El Consejo, que en un primer momento había aprobado el proyecto, decidió, bajo la presión de varios Estados miembros, someterlo a un reexamen. El asunto queda entonces abierto.
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Anexo. Articulación de la política económica, de la política social y de la política de empleo: las etapas
Libro blanco “Crecimiento, competitividad, empleo” (Jacques Delors, 1993).
Consejo de Essen (diciembre de 1994): “Primer plan de acción de lucha contra el desempleo”.
Consejo de Dublin (diciembre de 1996): “Pacto de estabilidad y de crecimiento”, de ahí las “Grandes orientaciones de política económica” (GOPE).
Tratado de Amsterdam (junio de 1997). Capítulo “Empleo”: el empleo como “cuestión de interés común”.
Integración del “Protocolo social” (anexado al tratado de Maastricht).
Consejo especial de Luxemburgo (noviembre de 1997): “Líneas directrices” (LD) y “Planes nacionales de acción para el empleo” (PNAE) anuales.
Consejo de Colonia (junio de 1999): “Pacto europeo para el empleo”, con la instancia de “diálogo macroeconómico”.
Consejo de Lisboa (marzo de 2000) “Estrategia de Lisboa” al horizonte 2010: “volverse la economía del conocimiento más competitiva y más dinámica del mundo, capaz de un crecimiento económico duradero acompañado de una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y de una mayorcohesión social”.
“Método abierto de coordinación” (MOC): exclusión social, jubilaciones…
Consejo de Niza (diciembre de 2000): “Agenda social europea” (2000-2005).
Consejo de la Unión Europea (diciembre de 2001): adopción de indicadores de calidad del empleo.
Consejo de Barcelona (marzo de 2002): fusión de los calendarios GOPE-LD.
Consejo de la Unión Europea (julio de 2003): adopción de LD para tres años (2003-2005).
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Notas
1. En el origen se trata de la Comunidad Económica Europea (1957) que posteriormente se transformó en Unión Europea (1992).
Para resumir, utilizaremos en adelante el calificativo “europeo” para designar a este conjunto, de geometría variable al ritmo de
las ampliaciones sucesivas (de seis Estados miembros en su origen a veinticinco hoy).
2. Para simplificar, no mencionaremos en este texto más que el papel de las dos principales autoridades comunitarias: el Consejo
de Jefes de Estado y de Gobierno es el órgano político de decisión; la Comisión Europea es el órgano ejecutivo.
3. Para una síntesis reciente, véase por ejemplo Pakaslathi y Pochet (2003), con una abundante bibliografía.
4. Alemania Occidental, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos.
5. La Comunidad Europea del Carbón y el Acero, creada en 1951 por los seis mismos países, tenía competencias limitadas a estos dos sectores de actividad, considerados estratégicos en ese momento.
6. Las “directivas” son textos imperativos adoptados en el nivel europeo. Cada Estado miembro debe transponer el contenido a su propia legislación. La Corte de Justicia de las Comunidades Europeas sanciona el no respeto de estas obligaciones.
7. El turno de Alemania fue en septiembre de 1998.
8. Se puede encontrar información muy completa en el Balance de la Unión Europea, publicado cada año por el Instituto Sindical Europeo y el Observatorio Social Europeo (Barbier y Pochet, 2000; Degryse y Pochet, 2001, 2002, 2003).
9. Además del Balance social, ya mencionado, y las publicaciones de la Comisión, se encontrarán síntesis de la implementación y de la evaluación de este dispositivo en Goetschy (1999) y Watt (2004).
10. Los cuatro pilares hasta 2003 (véase más adelante las modificaciones intervenidas) eran los siguientes: empleabilidad (o capacidad de inserción profesional), espíritu de empresa, capacidad de adaptación de las empresas y de sus asalariados, igualdad entre hombres y mujeres.
11. A diferencia del procedimiento elegido para el Pacto de Estabilidad y de Crecimiento (véase más adelante).
12. La decisión tomada por el Consejo de Ministros, en noviembre de 2003, de suspender el procedimiento comenzado para sancionar los déficits presupuestarios excesivos de Alemania y Francia creó una incertidumbre sobre el porvenir del Pacto de Estabilidad y de Crecimiento. Esta decisión fue modificada posteriormente como se indica en el “Post-scriptum” de este artículo.
13. El Banco Central Europeo se puso como objetivo una tasa anual de inflación que no supere el 2%.
14. Consejo Europeo de Lisboa, “Conclusiones de la presidencia”.
15. Es decir, la relación entre el empleo y la población económicamente activa.
16. Además, estos documentos ya no se adoptan cada año, sino por un período de tres años. Diez líneas directrices se adoptaron para el período 2003-2005.
17. O para la “inclusión social”, según una nueva formulación de connotación más positiva.
18. Además de los dos mediterráneos de Chipre y Malta, los nuevos miembros son países de Europa central y oriental (PECO): Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría y Eslovenia.
19. El Consejo aprobó el 18 de junio de 2004 un proyecto de Constitución. Antes de entrar en vigor, este proyecto debe ser adoptado por cada uno de los Estados miembros.
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